Consenso, Conflictos e Incentivos en las propuestas del BID sobre trabajo docente y autonomía escolar

Autoras/es: Stella Maris Torre

Como parte de la Investigación: “Organismos internacionales, trabajo docente y autonomía escolar: orientaciones de política en el ámbito internacional”, dirigida por Myriam Feldfeber. Equipo a cargo de María Fernanda Saforcada.

1- Introducción

Antes de desarrollar mis reflexiones acerca del Consenso, Conflictos e Incentivos en las propuestas del BID sobre trabajo docente y autonomía escolar, quisiera expresar porqué elijo este tema especifico dentro del amplio abanico de problemáticas que nos abre el BID en sus abundantes documentos de la década 1990-2000.

En primer lugar, el término “consenso” es de amplia utilización, en por lo menos los últimos veinte años, tanto dentro del ámbito de los organismos internacionales como en el discurso de funcionarios nacionales y provinciales, particularmente dentro del ámbito educativo. Incluso hasta la expresión “Consenso de Washington” parece como fundacional de una era en que los acuerdos se logran por presiones desde arriba hacia abajo. Se ha cambiado, entonces, su significado histórico –al igual que, como señalamos en el informe grupal, sucede con tantas otras palabras.

En segundo lugar, porque si bien en los documentos del BID la mención al consenso se repite incansablemente, en sus prescripciones concretas, tanto los maestros como los padres, así como los sindicatos, no tienen cabida como actores de los procesos de transformación educativa: los padres son en realidad vistos como meros “electores libres” de l escuela para sus hijos, los sindicatos como fuente permanente de conflicto, y los maestros –en especial los latinoamericanos- como poco capaces y asimismo, resistentes al cambio. El liderazgo, en las propuestas del Banco, lo ejerce el director en forma exclusiva, acompañado algunas veces por el supervisor en un nuevo rol de evaluador.

En tercer lugar, porque si las bondades de la autonomía escolar son tantas para la calidad y la equidad educativa, y la presión aplicada sobre el trabajo docente tiene como objetivo facilitar el aprendizaje de los alumnos mejorando “así” los resultados (tal es el discurso más frecuente en los documentos analizados) no se entiende el por qué de la insistencia sobre los incentivos: ¿por qué necesitaría de estos alicientes? Tal vez sea para hacer el trabajo de acuerdo con las prescripciones impuestas desde afuera, y sin presentar conflictos. O sea que, probablemente, en la concepción del del BID, el consenso no sea más que la ausencia de conflicto.

En cuarto lugar, porque sospecho que la necesidad que tiene el BID de consenso está más relacionada con la gobernabilidad, es decir, con la gestión de conflictos, que con la ampliación del campo de la participación de la comunidad educativa.

En quinto lugar, porque no podemos ser ajenos a la situación extrema que están viviendo los maestros de nuestro país, sobre todo en algunas provincias –situación esta prácticamente permanente desde fines de los ‘80, no podemos cerrar los ojos ante sus intentos de resistencia, no podemos olvidar a Carlos Fuentealba.

Para la elaboración de las mismas intententé realizar el análisis documental de las producciones del BID en referencia al tema, guiada por el material teórico bibliográfico sugerido por la cátedra.

Mi hipótesis inicial es que los incentivos, tanto económicos como psicológicos, tienen como efecto esperado -más allá de las proclamas sobre su incidencia en los resultados del aprendizaje- el evitar o regular conflictos, preparando el escenario para la puesta en escena de un consenso aparente.

(Fecha original del artículo: Noviembre de 2007)

2- Desarrollo del tema

Realmente hay algunas frases en los documentos del BID que tienen un poder de síntesis espectacular. Cuesta encontrarlas, pero las hay… Por ejemplo, en el documento Capacitación profesional y técnica: Una estrategia del BID, se señala: “Las instituciones no se cambian desde afuera. Los organismos multilaterales pueden respaldar el cambio, pero no fomentarlo ni iniciarlo. Una condición previa de toda actividad encaminada hacia estos objetivos es un compromiso sólido. Todas las actividades del banco para respaldar el cambio requieren un dialogo constante e intimo con cada una de las partes interesadas. En este caso particular, es preciso prestar mayor atención al papel de los ministerios de trabajo (que en la mayoría de los países supervisan a los institutos de capacitación). Pero los usuarios, las empresas, los sindicatos y todos los actores relevantes también tienen una función que cumplir, ya que deben entender y ser parte de un diálogo que conduzca a soluciones consensuales. En un reciente préstamo de educación técnica a Brasil, los equipos de proyecto tuvieron un dialogo muy constructivo con las comunidades locales. Es esencial que exista confianza entre el banco y sus contrapartes. Es mejor obtener mejoras incrementales que arriesgar un estancamiento por un enfrentamiento con esas instituciones atribuladas. Esta estrategia se concilia con lo que propone la estrategia en primaria y secundaria [...] (2000:23)

Asimismo, en otros documentos como La educación como catalizador del progreso y como en La educación en la era de la informàtica,, se afirma categóricamente que “Para empezar, las reformas requieren de dirección y consenso. Considerando que los estados de América Latina tienden a ser débiles e incapaces de ejecutar políticas que dependen de miles de actores dispersos (maestros y administradores), los líderes deben alentar el consenso y forjar coaliciones entre burócratas y empresarios, sindicatos y la opinión pública, directores y maestros, así como entre padres y estudiantes, ya que las reformas no deberían ser trazadas en los ministerios centrales o provinciales ni por decretos que vienen desde arriba. El proceso de reforma debe ser transparente e incluir a maestros, padres, grupos de empresarios, sindicatos y administradores a lo largo de todas las reformas. (Doc. 04. El arte de llevar a la práctica la reforma educativa, * LA DINAMICA DEL PROCESO DE REFORMA)

Muchos de los documentos analizados nos hablan sobre el consenso, entre ellos, los siguientes:

“ Las autoridades públicas están estableciendo un consenso a fin de progresar en el establecimiento de metas educativas y determinar si los niños, instituciones y sistemas escolares las están cumpliendo. (La orientación y administración del sistema: Instrumentos para alcanzar los objetivos de la reforma, * EL USO DE LA INFORMACION EN LA TOMA DE DECISIONES, * Estándares y evaluación del desempeño)”

“ Exámenes evaluativos que muestren cómo las escuelas se están desempeñando pueden estimular a los profesores y directores a tratar mucho más que antes de mejorar el desempeño del alumno. (El arte de llevar a la práctica la reforma educativa, * LA DINAMICA DEL PROCESO DE REFORMA)

“ La experiencia hasta la fecha demuestra que los resultados positivos son aquellos donde existe el consenso entre los interesados clave. ((Resumen)Resumen* ACCIONES CRITICAS PARA MEJORAR LA EDUCACION PRIMARIA Y SECUNDARIA* Experiencias en áreas clave de acción).

“Al aumentar el poder de las autoridades locales y escolares para adoptar decisiones financieras, aumentará la participación de los padres en las escuelas de sus hijos, obligando a los maestros y administradores a aumentar la calidad, mejorar la enseñanza y usar los recursos más eficientemente. Para lograr estos objetivos deben tomarse varias medidas: 1) las escuelas deben recopilar datos y usar esta información para mejorar la administración (Cinco áreas críticas de reforma para mejorar la calidad y aumentar la equidad. * REFORMAR LA ADMINISTRACION Y EL SISTEMA ESCOLAR PARA CAMBIAR LA ORGANIZACION DE LA EDUCACION)

“En términos de calidad, el aprendizaje en el nivel secundario en la región no alcanza los estándares internacionales por varios motivos, entre ellos[...] 2) el programa es enciclopédico y anticuado; 3) los materiales de enseñanza son escasos e inadecuados; 4) las escuelas raramente tienen un sentido de misión e identidad (El desafío de la educación secundaria, * LA ESTRUCTURA DE LA EDUCACION SECUNDARIA: SUS FUNCIONES Y LA HETEROGENEIDAD ESTUDIANTIL)

Espìnola en su documento escrito para el BID en referencia a la  a autonomía escolar, tanto administrativa como pedagógica, recalca: “En cuanto a los supuestos sobre los que descansa la instalación de ambas estrategias por igual, estos tienen que ver con la autonomía como incentivo para cambiar o instaurar nuevas conductas en los actores. Estos son: La participación más activa de los profesores en decisiones de la escuela elevará su moral y motivación para trabajar”. (Doc. 01.). En cuanto a los directores, el mismo documento señala que “La disponibilidad de recursos y el dar cuenta a actores locales incentivará a los directores a idear soluciones más creativas y a ser más eficientes”.

Creo que estas concepciones son altamente significativas: así tal como está expresada, la autonomía misma se trataría de un incentivo para cambiar las conductas de los actores, y no al revés, es decir que una transformación en los actores pueda llevar a la construcción de autonomía. Por otra parte, además de quedar reducidos a un rol de reguladores de conductas, también funcionarían a modo de un mecanismo de control mutuo entre los actores.

La posibilidad de conflictos y resistencias ante las innovaciones educativas es contemplada en varios documentos escritos por De Moura Castro, quien también sugiere algunos modos de neutralizarla: “La idea de usar una computadora en vez de un maestro tal vez haya sembrado el temor en la docencia, pero fue una reacción que duró poco y nunca llegó a tener gran intensidad. […] Afortunadamente, la búsqueda de "métodos de enseñanza a prueba de maestros" ya ha pasado de moda y el temor de que las computadoras lleven al desempleo masivo de maestros se ha disipado. En esta monografía, por cierto, no se propone reinstituir esas metas. [...] En el caso de las computadoras en las escuelas, el software debe ser fácil de usar y no debe constituir una amenaza para los maestros. Eso significa inevitablemente que los usos más interesantes y enriquecedores de las computadoras tendrán que esperar. ¿Podemos usar la expresión "tecnología apropiada" sin insultar a todo el mundo?” (Doc4.)

Otro ejemplo en el mismo documento: “para que algunas tecnologías den resultado, [...] podría ser necesario un cambio en el papel tradicional de los maestros, quienes quizá se resistan denodadamente al cambio. […] Los problemas de mantenimiento y actualización del equipo y el software son normales y previsibles, pero la tarea de capacitar a los maestros y adaptar las escuelas para que usen computadoras lleva mucho tiempo y exige un plan claro y un liderazgo firme. Allí es donde se debe concentrar toda la atención y donde el éxito ha sido moderado”. (Doc.4)

La visiòn del docente como generador de conflictos se extiende incluso hasta los padres: Es necesario enseñar a la gente lo que se puede esperar de las computadoras, porque la resistencia no viene solamente de los maestros. […] No es sorprendente que la gente arraigada en el concepto escolar de cómo debe tener lugar el aprendizaje se resista a una reestructuración de este tipo. Lo sorprendente es la distorsión de la lógica a la cual recurren para convencerse de que existen razones objetivas válidas por las cuales la transformación es imposible. Concluyo mostrando que tres de las falacias que encontramos al tratar de discutir con ellos son fabricadas por las escuelas mismas.[...] Esta clase de trabajo está tan en contra de la idea aceptada de la escuela que la mayoría de los maestros y padres se opondrán. Esto parece ser un problema solamente porque se supone que se impondrá a todos "el método correcto", pero deja de constituir un problema si se acepta el principio de la diversidad: los que quieran continuar usando el método antiguo podrán hacerlo.”

O sea, preservar la apariencia de consenso en toda circunstancia, incluso a costa de una interacción en el aula, fomentando el individualismo.  Y además, ser constante e “inteligente” para convencer al maestro. Asì, por ejemplo, se dice, con respecto al uso de computadoras: “También es necesario promover esta idea inteligentemente para que no adquiera una connotación negativa.”

La apariencia democrática pretende lograrse mediante la realización de seminarios que “ofrezcan la oportunidad de comunicar el punto de vista del maestro sobre las orientaciones del cambio y los procedimientos recomendados para reorientar el futuro de la educación”. Ahora bien, la característica de estos seminarios es que funcionan a modo de catarsis, para expresar opiniones y sentimientos que nadie dice que va a tener en cuenta. Asimismo, serìa interesante conocer cuàl es el rol que juegan los psicòlogos que orientan en estos cursos de capacitaciòn, por ejemplo en Chile.

Ya que la reforma parece convertirse, según los discursos del BID, en una especie de estado permanente, la apelación al consenso también es continua…

En cuanto al lugar de los sindicatos docentes se dice que “Se han dados casos en que los sindicatos de maestros han agravado estos problemas al concentrar sus actividades, casi exclusivamente, en temas salariales, a menudo con motivaciones políticas. Es rara la ocasión en que los sindicatos resaltan las condiciones de trabajo de los maestros, prestan atención al desarrollo profesional o se preocupan por mejorar la enseñanza. (Doc. 07. Cinco áreas críticas de reforma para mejorar la calidad y aumentar la equidad” * MAESTROS: SOCIOS EN LA REFORMA, * Las condiciones de trabajo y los incentivos) El sindicato pasa asì a convertirse, de defensor de los derechos de los trabajadores docentes, a casi un “enemigo” de los intereses de sus afiliados”

La carga contra los maestros continua con afirmaciones tales como “En América Latina, tanto los maestros como los sindicatos han asumido una posición pasiva y, en algunos casos, se han opuesto a las evaluaciones. Sin embargo, los maestros y sus organizaciones deberían adoptar una postura más profesional hacia el trabajo, poner al día los procedimientos en la sala de clase y participar más plenamente en la evaluación del curriculum. (Idem. La orientación y administración del sistema: Instrumentos para alcanzar los objetivos de la reforma, * EL USO DE LA INFORMACION EN LA TOMA DE DECISIONES, * Estándares y evaluación del desempeño). Es decir, realizando otro de los tantos cambios semànticos propios de las producciones de este Banco, ser disciplinado es sinònimo de ser profesional.

El BID se presenta a sí mismo como reconocedor de la importancia de los sìndicatos, pero ubica a èstos con una actitud negativa: “Una área específica que requiere esfuerzos en investigación de política y diálogo es el papel de los sindicatos de maestros, un elemento clave en la dinámica de la reforma educacional. Tradicionalmente, los sindicatos se han opuesto a la reforma educativa aunque no siempre de forma eficaz (Murillo, 1997). Por lo general, los sindicatos de maestros en los países de la región no han logrado que el público se identifique con su posición, en parte porque muy pocas veces han abogado en favor de reformas que aumenten el rendimiento escolar de los niños o mejoren la eficacia de las escuelas. Por otra parte, los gobiernos y administradores locales han hecho poco por reconocer las dificultades bajo las cuales los maestros desempeñan su labor. En la mayoría de los países de la región, un requerimiento importante de las reformas tiene que ser superar una larga historia de relaciones conflictivas entre los ministerios de educación y los sindicatos de maestros, las cuales han creado una espesa valla de mutua desconfianza. Los maestros necesitan sentir que los administradores los valoran. En Minas Gerais y en Chile se ha obtenido el apoyo de los sindicatos a la reforma educativa mediante un mejoramiento de las condiciones de trabajo y salario del maestro. (Doc. 03 El arte de llevar a la práctica la reforma educativa, * LA DINAMICA DEL PROCESO DE REFORMA)

El BID, en fin, (ver por ejemplo, doc. 29) considera que la reforma no puede dirigirse desde lejos, sino que requiere de “estrategias de formación de consenso” para asegurar el éxito. Esta estrategia consistiría en la implementaciòn de incentivos y diálogos de polìticas, obvimente siempre dependientes de la rendiciòn de cuentas e incorporando “mucha retroalimentación” (palabras textuales).

El docente debe rendir cuentas, se lo responsabiliza de los resultados, se construyen ìndices de desempeño y en medio de todo esto, el Banco sigue sosteniendo la importancia del consenso. ¿Cuándo de una vez asumirá que no hay consenso posible para sus políticas sino de que en todo caso, se trata de sumisión o de miedo a perder el empleo?

Pero mientras el BID utiliza el “consenso” como su caballito de batalla, la realidad latinoamericana va más allá de este discurso ficticio. El caso de Perú (ver doc.22) es muy indicativo de la precarizaciòn del trabajo docente. Asì, en la  década de los noventa, con el proceso de reducción del tamaño del Estado, la organización sindical se debilitó de manera importante. La crisis económica y la inflación habían hecho que el SUTEP (Sindicato Unico de la Educación Peruana) adoptara posturas radicales de oposición y realizara largas paralizaciones a las que se respondió con descuentos por los días no trabajados además de que no se satisfacían las expectativas de aumento salarial. Esta situación, provocó que los derechos tales como el descuento y los permisos sindicales se suspendieron. Los maestros privados, en cambio, enfrentan un conjunto de “incentivos” totalmente distinto. Ellos se sujetan al régimen privado general, cuya legislación laboral que se ha flexibilizado significativamente en términos de contratación y despido. El personal permanente puede ser despedido con el simple pago de una indemnización. Además, un 30% de los docentes están contratados bajo modalidad temporal o vía pagos por servicios profesionales. Más aún, en el sector privado, casi un 20% trabajan como proveedores de servicios profesionales, modalidad contractual en la que ni siquiera reciben beneficios sociales. Al respecto, son muy ilustrativos los datos estadísticos incluidos en el libro de Tenti Fanfani: La condiciòn docente (2005).

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 3- A modo de conclusión

Se ha realizado una breve reflexión acerca del discurso sobre el consenso, los conflictos y los incentivos tal como aparecen en los documentos del BID.

Hubiera deseado que el mismo pudiera ser más profundo, pero es tanta la cantidad de documentos producidos que no me atrevo a arriesgar grandes hipótesis hasta no llegar a alcanzar un mayor conocimiento sobre el estado del arte.

Sin embargo, confio en que las pequeñas evidencias empíricas que he presentado ayuden a comprender que, según la idea general que sostengo, los incentivos, tanto económicos como psicológicos, tienen como efecto esperado -más allá de las proclamas sobre su incidencia en los resultados del aprendizaje- el evitar o regular conflictos, preparando el escenario para la puesta en escena de un consenso aparente.

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