Autoras/es: Grupo de Estudio y Seguimiento de Volcanes Activos (*)
(Fecha original del artículo: 2010)
Guía para la preparación de un Plan de Contingencia
El presente manual brinda una serie de procedimientos, medidas y recomendaciones para las localidades que enfrentan una contingencia por caída de cenizas. Está dirigido fundamentalmente a las autoridades municipales que deben convivir con el evento, y dar respuesta a la población. Sin embargo, la estructura del sistema de emergencias involucra también al estado provincial y al nacional.
A nivel nacional, la ley de Seguridad Interior 24.059 sancionada en 1991, y promulgada en 1992, establece el empleo de las fuerzas de seguridad y policiales nacionales en situación de desastre. Sin embargo, el empleo de las fuerzas estaba sujeto a un expreso pedido del Gobernador al Ministerio del Interior de la Nación. Esta Ley fue modificada, a partir del año 1999, por el decreto Nº1250/99 se constituye el Sistema Federal de Emergencias (SIFEM) y el Gabinete de Emergencias (GADE) que depende no del Ministerio del Interior, sino de la Jefatura de Gabinete de Ministros. Su objetivo es coordinar las acciones destinadas a evitar o reducir pérdidas humanas o daños materiales y las perturbaciones sociales y económicas que provocan los fenómenos de origen natural o antrópico.
La norma de creación definía el SIFEM como un “esquema de organización del Estado Nacional que articula los organismos públicos nacionales competentes y coordina su accionar con las provincias, la ciudad autónoma de Buenos Aires y los municipios, para prevenir y gerenciar eficientemente la atención de las emergencias o desastres naturales o antrópicos”.
El Gabinete de Ministros (GADE), presidido por el Jefe de Gabinete de Ministros, está integrado por los Ministros del Interior, de Defensa, de Economía y Obras y Servicios Públicos, de Salud y Acción Social, y los Secretarios de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable y de Desarrollo Social. El GADE tiene como objetivo conducir y coordinar el SIFEM y sus funciones: declarar la necesidad de participación del Estado Nacional ante situaciones de emergencia, formular las políticas y normas relativas a la mitigación, respuesta y recuperación de todo tipo de emergencias, así como establecer los mecanismos para la obtención y reasignación de recursos, entre otras.
En Chile, el organismo responsable de la emergencia es la Oficina Nacional de Emergencias – ONEMI-, creada en 1974 cuya misión es …” asesorar, guiar, coordinar, evaluar y controlar el ejercicio eficiente y eficaz de la gestión permanente del Estado de Chile en la planificación y coordinación de recursos públicos y privados destinados a la prevención y atención de emergencias y desastres de origen natural o provocados por la actividad humana, proporcionando a los Ministerios, Intendencias, Gobernaciones, Municipios y organismos de Protección Civil de los niveles Nacional, Regional, Provincial, y Comunal, modelos de gestión permanente y participativos para la administración del riesgo”.
En líneas generales, la situación de crisis por evento de caída de cenizas, puede plantearse en dos escenarios:
-Caída de cenizas sin alerta previa
-Aviso de posible caída de cenizas
Hasta el momento, ninguna de las situación de emergencia por caída de cenizas vividas en la Argentina contó con una alerta previa. En esta situación las autoridades municipales son las que detectan el evento y deben responder a través de la convocatoria del COEM.
En el caso de que haya una alerta de erupción ya sea en territorio Chileno como en territorio Argentino, las autoridades responsables (ONEMI, SERNAGEOMIN, SEGEMAR, VAAC), deberán informar a las autoridades responsables del manejo de la emergencia (SIFEM) y estás darán aviso a Defensa Civil Provincial, y finalmente a Defensa Civil Municipal, quien convocará el COEM.
El VAAC (Volcanic Ash Advisory Centre) es el centro encargado del monitoreo de las plumas de cenizas y emite diariamente informes que son fundamentales para el conocimiento de la evolución de la caída de cenizas y las posibles comunidades afectadas. Existen en el mundo nueve centros, uno de los cuales está ubicado en Buenos Aires e involucra el monitoreo de plumas de volcanes activos de Sudamérica desde la latitud de Ecuador.
En nuestro país, el manejo de desastres y emergencias de estas características, es injerencia de Protección Civil. A nivel provincial es Defensa Civil y en los municipios, los Intendentes son los responsables de la Defensa Civil Municipal, que en coordinación con instituciones públicas y privadas planificarán y proveerán atención a la población afectada.
Objetivos de un Plan de Contingencia
Un plan de contingencia por caída de cenizas volcánicas, tiene por objeto establecer un marco de acción para el manejo coordinado de las medidas destinadas a enfrentar eficientemente situaciones de emergencia. Se pretende con el mismo que la población de cada localidad responda rápidamente con los recursos disponibles para restaurar los niveles del servicio que tenían antes del desastre. El plan deberá contar con la descripción de la amenaza, áreas de influencia, mecanismos de generación y evaluación. Se trata de un plan de acción y no de un plan para hacer un plan. El plan debe ser claro, conciso y completo, debiendo designar con precisión quién hace qué y cuándo. Todos los participantes deben conocer completamente dicho plan. Este dependerá de los recursos disponibles en la localidad, ya que por lo general la asistencia externa llega demasiado tarde para la fase inmediata de emergencia. El plan pretenderá alcanzar cinco objetivos básicos, con el fin de desarrollar en la comunidad una cultura de riesgo para que responda en forma correcta ante estos eventos adversos:
(i) Organizar a las entidades públicas y a la población para que contribuyan eficientemente con los recursos disponibles en el lugar.
(ii) Conseguir un alto grado de capacitación y organización de las autoridades responsables de acudir ante la emergencia.
(iii) Promover la acción coordinada de lo diferentes organismos nacionales, provinciales y municipales de protección al producirse un desastre.
(iv) alcanzar una eficiente preparación y participación de la población, a través de la autoprotección ciudadana a fin de que reaccione de inmediato y favorablemente desde los primeros momentos del evento.
(v) Que la ciudadanía sea conciente del peligro y sepa que cumpliendo las disposiciones lógicas del Plan, preservará su integridad física.
Todo municipio debería tener, dentro de sus planes de contingencia ante fenómenos naturales y antrópicos, un plan correspondiente a contingencia por caída de cenizas, particularmente aquellas localidades ubicadas en la región cordillerana y precordillerana, potencialmente con mayores posibilidades de ser afectados por este tipo de eventos.
De no contar con este plan, la Junta de Defensa Civil Municipal (presidida por el Intendente) es la encargada de la confección del mismo. Es importante destacar que la planificación es una acción continua, un plan de contingencia estático quedará rápidamente obsoleto, alimentando una falsa sensación de seguridad. Por esta razón es fundamental la revisión y actualización periódica de lo dispuesto en el plan.
Ante la situación de emergencia, la Junta de Defensa Civil Municipal conforma el Comité Operativo de Emergencias Municipal (COEM), que será el encargado de poner en práctica el plan. La responsabilidad y las acciones que competen a cada uno de las partes que constituyen el COEM, están sugeridas en la siguiente sección.
Organización del COEM (Centro de Operación de Emergencias Municipal)
Ante una emergencia el Intendente Municipal, como responsable de la Defensa Civil Municipal, convoca a la Junta de Defensa Civil (responsables de las Áreas o Servicios) y conforma el Centro de Operación de Emergencias Municipal (COEM).
Dicha Junta Municipal de Defensa Civil deberá estar integrada por:
Junta Municipal de Defensa Civil | ||
Presidente | Coordinación y Logística | Intendente |
Jefe de Operaciones | a designar responsable | |
Jefes de Áreas o Servicios de Defensa Civil (vocales permanentes) | Servicio de Alarma y Comunicaciones | a designar responsable y alterno |
Servicio de Orden Público | Policía, | |
Gendarmería, | ||
Prefectura, | ||
Ejercito | ||
Servicio de Salvamento y Rescate | a designar responsable y alterno | |
Servicio de Asistencia Sanitaria | a designar responsable y alterno, en general es la máxima autoridad en salud (Director Hospital Municipal) | |
Servicio de Asistencia Social | a designar responsable y alterno | |
Servicio de Transporte | a designar responsable y alterno | |
Servicio de Ingeniería y rehabilitación | a designar responsable y alterno | |
Los responsables de los Servicios de Defensa Civil, bajo la coordinación general del Intendente Municipal, instruyen al personal afectado sobre los planes sectoriales, que cada uno debe poner en marcha.
El COEM estará integrado por un conjunto de instituciones y organizaciones públicas y privadas afectadas en caso de necesidad. Cada una deberá designar a un representante que será el encargado de participar en las reuniones del Comité. Estas instituciones son:
-Municipalidad (representada por el Jefe de Operaciones)
-Fuerzas del Orden (Policía, Gendarmería y Prefectura)
-Fuerzas Armadas
-Bomberos
-Hospitales
-Parques Nacionales y Provinciales
-Cooperativas de Servicios
-Vialidad Nacional y Provincial
-Ministerio de Educación
-Universidades
-ONG
-Organizaciones privadas
-Consejos Agrarios y/o Sociedades Rurales
Los distintos servicios que conforman el COEM tendrán asignadas tareas específicas durante las distintas fases con constituyen el plan de contingencia (antes, durante y después). El correscto desempeño de éstas tareas (ver sección 2.3) permitirá el cumplimiento de las funciones básicas del comité de emergencia, que pueden sintetizarse en los siguientes puntos:
1. Identificar los recursos humanos disponibles para la organización y designar los miembros del comité de emergencia (incluidos los voluntarios y el personal auxiliar).
2. Establecer y mantener vínculos de coordinación y de comunicación con los organismos públicos pertinentes, responsables de las medidas de socorro y formalizar acuerdos antes de un desastre.
3. Hacer un inventario del equipo y suministros, y mantener registros múltiples y mapas en varios lugares seguros.
4. Definir responsabilidades de acuerdo con las estrategias y funciones recomendadas por las organizaciones de nivel más alto.
5. Realizar análisis de vulnerabilidad.
6. Establecer áreas prioritarias según las condiciones locales cuando la capacidad está afectada, por ejemplo, centros de atención a la salud, albergues, asentamientos temporales y áreas densamente pobladas.
7. Coordinar las comunicaciones, establecer contacto con los centros de operación de emergencia seleccionados, e identificar un centro alternativo.
Tareas de los diferentes Servicios
Dentro de un plan de contingencia por caída de cenizas pueden considerarse cuatro fases:
• Fase 0: Preventiva La etapa preventiva involucra las medidas de preparación a corto y mediano plazo, tomadas durante el período pre-impacto y tiene por objetivo la mitigación, es decir, la reducción de la vulnerabilidad. En esta fase deben realizarse fundamentalmente:
- tareas de concientización en la población
- estudios de impacto ambiental (ej. futura zona de deposición de cenizas)
- evaluación de planes de evacuación considerando centros y rutas alternativas
- realización de simulacros, prueba de alarmas, etcétera.
• Fase I: Antes del evento
Esta fase debe considerarse en caso que exista un monitoreo volcánico, y la posibilidad de una alerta temprana de erupción (las instituciones responsables dan el aviso a los Municipios y Defensa Civil). En este caso hay tiempo para prepararse ante la contingencia de caída de cenizas. Un buen trabajo realizado durante esta etapa permitirá una eficiente gestión del riesgo. En el caso de que no hubiera una alerta temprana de erupción, no se dispondrá del tiempo suficiente para los preparativo sugeridos en esta fase (I). En este caso se aplicarán directamente las tareas correspondientes a la fase II (durante el evento).
• Fase II: Durante el evento
Esta fase involucra no solo el período de caída de cenizas, sino también el tiempo requerido para la remoción de las cenizas a fin de restablecer el normal funcionamiento de las actividades de la comunidad. En esta etapa es importante realizar un análisis detallado y una evaluación idónea de la información recibida sobre el evento volcánico (magnitud, duración, etc), a fin de establecer las necesidades. El tamaño de las partículas y el volumen del depósito son dos factores claves en la magnitud del evento. En este caso es importante contar con un comité asesor (regional, provincial o nacional), constituido por especialistas que puedan analizar el tipo de erupción, la localización del volcán, la predominancia de vientos, etc., permitiendo definir posibles escenarios. Es importante dar a conocer a las autoridades superiores (Provincia, Nación) la evaluación del evento, los recursos disponibles y las necesidades y acciones a realizarse, a fin de contar con el apoyo necesario para hacer frente a la emergencia.
• FASE III: Después del evento
Esta etapa involucra el período en el que se restablece el normal desarrollo de las actividades de la comunidad. Las principales tareas están referidas a brindar apoyo social y económico a los damnificados, a la rehabilitación de los servicios, a evaluar del impacto socio-económico del evento, y a evaluar la respuesta integrada del COEM.
A continuación se detallan las acciones a realizar por cada uno de los servicios que constituyen el COEM. Se presenta una planilla por servicio, en donde se describen el propósito del servicio, las tareas en general, la relación con otros servicios, y el detalle de acciones a realizar para las fases I, II y III (ver documento completo aquí)
Continuará
(*) Proyecto “Exactas con la Sociedad” - Facultad de Ciencias Exactas y Naturales – Universidad de Buenos Aires
Autores
Mariano Roberto Agusto, Alberto Tomás Caselli, María Laila Jover, María Laura Vélez
Colaboradores especiales
Leonor Bonan, Cintia Lorena Bengoa, Patricia Castaño, Raúl Coppa (INTA Esquel) , Ana María Fazio , Ana Monasterio (EPROTEN) , Carlos Prio (SENASA Zapala), Manuel Rivera (Coordinador de Emergencias Sanitarias Neuquén), Diana Luz Sierra
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