A. Síntesis de tendencias reformistas respecto del aparato educativo
1. El abandono definitivo de la orientación y configuración burocrática: vertical y jerárquicamente organizada, de gran escala, con un horizonte universal y permanente en el tiempo por su flexibilización postburocrática: intervenciones múltiples, de variadas naturalezas público-privadas, horizontales y expresamente delimitadas en alcance temporal y focos de acción.
2. La construcción activa de una diversificación transversal presente en todas las áreas de intervención educativa reformista: la formación de una seudo- oferta desmonopolizada en cualquier sentido (público/privada o intra -estatal). A través del trazado de equivalencias, legalizadas normativamente, sobre propuestas educativas de variadas condiciones y orientaciones (jurisdiccionales, público - privadas, de áreas y de orientaciones educativas, de tradiciones y de dependencias, etc.).
3. La construcción, en el nivel nacional, de mecanismos de control centralizados (en el sentido propio de la regulación mercantil, por incentivo o inducción) a través del financiamiento, la fijación de parámetros y la evaluación.
4. Esta centrifugación, del “sistema” educativo como tal y la emergencia de la escuela y del colectivo docente, como objetos primarios de una interpelación múltiple y yuxtapuesta (política y administrativa, nacional y jurisdiccional, educativa e inter-sectorial; y, paralelamente, social) respecto de la situación educativa.
5. La definición de la intervención estatal educativa nacional en términos técnicos (antes que político-sociales) como gestión de especialistas educativos, desde unidades ejecutivas, estructuradas como programas y proyectos (horizontales y flexibles, con financiamiento predominantemente internacional, directo o indirecto).
6. La generación para-burocracia “especializada” de formación, extracción y condiciones escindidos de la identidad docente y claramente demarcados respecto de la “base del sistema” que operó en paralelo, desde distintos programas simultáneos, hacia las administraciones provinciales o, directamente, hacia los niveles “de prestación” (las escuelas y los docentes), en términos de financiamiento, seguimiento y evaluación (sobre determinadas líneas o focos de intervención).
7. La presencia de una nueva concepción dominante de la práctica educativa en la política educativa qua transmisión de “contenidos” escolares (delimitados, regulados y evaluables), abandonando su condición político-social (fundacional) interpretable en términos de una práctica de socialización secundaria
8. La introducción de las políticas compensatorias en educación, como ortopedia estatal, para una variedad, progresivamente creciente, de “discapacidades”, con lo cual, operó sellando éstas y profundizando el proceso de fragmentación educativa y social, desde múltiples intervenciones acotadas, diferenciales.
9. Como tendencia inversa: el desplazamiento de lo educativo hacia las políticas sociales focalizadas (especialmente en trabajo, para jóvenes, mujeres y desocupados) intensificando la fragmentación y diversificación de esta práctica educativa, en relación con los objetivos políticos aún más variables que originan estos programas; las diversas jurisdicciones, niveles o sectores gubernamentales desde donde se desarrollan o sus disímiles alcances y condiciones de formalización.
B. Hipótesis para analizar el ante-proyecto de ley nacional de educación. La articulación progresismo-neoliberalismo
1. Aspectos principales
En cuanto a la cuestión política “de fondo” alrededor de la cual gira este anteproyecto: la participación popular -siendo su gran “caballito de batalla” el “gran debate nacional”-, tenemos por un lado, por parte del ministerio la afirmación de que el mismo “es el resultado de los aportes presentados en la primara etapa del debate (en el cual participó) un vasto conjunto de actores sociales y personas” y de que “se elaboró sobre la base de las propuestas y opiniones recibidas, procesadas técnicamente por cada una de las provincias y el Ministerio”. Sin embargo, por otro lado, la estructura misma del articulado (ver más adelante) así como la repetición prácticamente textual de artículos de la LFE (por ejemplo, los derechos y deberes de los padres, arts. 135 y 136), nos hacen permitirnos poner en duda las afirmaciones ministeriales sobre cuál ha sido la base del anteproyecto, y que tal vez haya sido la propia LFE la que, con algunos agregados y tachados, cambios de lugar, etc., haya sido en buena medida el documento de base para este anteproyecto. Con esto queremos decir que no se trataría de una lógica nueva que ignore la anterior, sino una especie de “reforma” de la “reforma”, y de acuerdo a los tiempos que corren (aspecto situacional), darle un tinte “progresista”, participativo, al neoliberalismo (aspecto estructural).
En cuanto a las cuestiones sustantivas, algunos puntos que podemos considerar como indicadores de la direccionalidad del anteproyecto de ley son: continuidades neoliberales, concesiones a la Iglesia Católica y al sector privado, concentración de poder en el ministerio en una centralización diferente de la aplicada con la Ley Federal -en clave “progresita”-, centralidad de contenidos.
En cuanto a las cuestiones metodológicas en la redacción del anteproyecto, que devienen en la estructura del articulado que lo conforma, podemos decir que ésta es, a grandes rasgos, similar a la de la LFE, con la particularidad de una “mayor prolijidad” en el orden “lógico” de sucesión de los diversos artículos. Sin embargo, al profundizar en la lectura vemos algunas “desprolijidades” nuevas, por ejemplo, en el Título V “de los docentes y su formación” (agregado, inexistente en la LFE) se declara, entre otras cuestiones, el derecho de los docentes a la activa participación en el PEI, pero no hay un capítulo específico sobre “docentes” en el Título X referido a “gobierno y administración”; el Título IX “educación a distancia” –que aparece como nuevo pero no lo es tanto- debería, por lógica, ser un capítulo más del Título III “el sistema educativo nacional”, etc. Estos “errores” formales pueden deberse o bien a una distracción del ministerio o bien a la intencionalidad de destacar, desde su explicitación en un título, algunos temas atendiendo más a una lógica publicitaria que a la declarada técnico-jurídico-racional. Hay otros indicadores que podrían también estar manifestando esta última cuestión, pero no podemos referirnos a ellos por razones de espacio.
Desde otro punto de vista, estas circunstancias que hemos rotulado como “lógica publicitaria” también pueden interpretarse en el marco de un proceso de diversificación y desestructuración del sistema educativo en tanto unidad articulada jerárquicamente, fenómeno que podríamos conceptualizar como "centrifugación" (Alonso Brá) o "mosaico" (Barroso et al.). Así la educación a distancia (una modalidad) puede tener un estatus equivalente al de la fijación de niveles del sistema.
El anteproyecto presenta, por así decirlo, una gran “paradoja”: por un lado, en apariencia, un mayor carácter prescriptivo y reglamentarista que el de la LFE. Por ejemplo, intenta abarcar en 139 artículos lo que antes se intentó abarcar en 71; en el Título X sobre gobierno de la educación nos habla de las obligaciones de los alumnos en términos propios de un reglamento escolar –asistencia, puntualidad, disciplina, ¡estudiar!-, etc. Pero por otro lado, “presenta” grandes “ausencias”: financiamiento (que ni siquiera tiene un título ni un capítulo), educación técnico profesional (a la que se dedica un capítulo “vacío”), educación superior, en estos tres casos se remite a leyes anteriores. El último de ellos es, tal vez, una de las más claras muestras de continuidad con el neoliberalismo: en lo referido a Educación Superior hay reiteradas referencias a la LES como “Ley 24521”, sin ningún agregado del estilo “o la que en el futuro la reemplace”, lo cual podría estar indicando la falta de voluntad gubernamental de prestar oídos a los reclamos universitarios en pos de una nueva Ley de Educación Superior.
Es necesario aclarar que, en relación con la cantidad de artículos, cabe también una interpretación en el marco del proceso de diversificación y desestructuración del sistema educativo ya señalado: no necesariamente supone una mayor intensidad o cantidad en la prescripción, sino un cambio en su orientación: aquello que se derivaba de lo más general e importante a lo más particular (que se trataba luego, en normativas de menor jerarquía), se horizontaliza: todos los temas educativos (independientemente de una determinación de jerarquías y responsabilidades diferenciales) son susceptibles de contar con un capítulo o título en la ley.
2. Hipótesis específicas
Hipótesis c)
El progresismo como cauce de política, entonces, puede considerarse definido en más educación y más presencia estatal en esta materia, sin problematizar sus sentidos (estatales y educativos). Esta delimitación involucra que las restantes dimensiones más estructurantes estén dadas por los cursos abiertos por las políticas previas
Básicamente esta hipótesis plantea la continuidad de políticas, la cual podemos encontrar en diversos artículos del anteproyecto, maquillados con terminología progresista, por ejemplo:
Las recurrencias discursivas a la noción de educación como derecho de ciudadanía no alcanzan a dar respuesta a otras ideas de educación que el texto señala. En el caso concreto de la “educación permanente de jóvenes y adultos” (cap. IX del título III) vemos que esta no es entendida como derecho a recibir similar educación que en otros niveles o modalidades del sistema, o la formación integral, o incluso el acercamiento al conocimiento científico, sino a estar, de una u otra manera dentro de este, pero con un fuerte acento en la formación para el empleo: así, el anteproyecto habla de que los programas y acciones destinados a esta población “se vincularán con el mundo de la producción y el trabajo” (art. 52) y que su organización curricular responderá a “criterios de flexibilidad y apertura, estructura modular, certificaciones parciales y acreditación de saberes adquiridos a través de la experiencia laboral o en actividades sociales” (art. 54)
Por otro lado, la formación para el empleo, esto es, para el ejercicio del trabajo en un contexto de relaciones sociales capitalistas presupone, siguiendo a Pablo Imen:
"la adscripción a los intereses del capital, el reconocimiento de su autoridad, la aceptación de unas relaciones de explotación y de sometimiento, la enajenación del sentido del propio trabajo, del producto y del proceso del esfuerzo físico y mental que los trabajadores individual y colectivamente llevan adelante".
Esta formación para el empleo sería, entonces, incompatible con la formación para la ciudadanía, que presupone una activa participación en temas de interés común.
La continuidad de la Ley Federal también se torna evidente en el hecho ya mencionado de párrafos textualmente tomados de esa norma.
Otro indicador es que sigue quedando señalado el lugar del Estado como un Estado evaluador. Si bien, el título respectivo cambia de “La calidad de la educación y su evaluación” a simplemente “La calidad de la educación”, la lógica evaluadora no desaparece.
Dice Imen al respecto:
“Es menester señalar que, si bien esta función queda en pie, parece esbozarse en proceso de recentralización, pero de características distintas a las de los noventa.
Habría nuevos mecanismos: la homogeneización de los contenidos, por un lado y un nuevo lugar para un Estado Nacional que va reconstruyendo una unidad sistémica que apela a un papel protagónico del Consejo Federal de Educación. Acorde a las concepciones neokeynesianas sustentadas por el gobierno nacional, la política educativa parece reorientarse en ese sentido.
En síntesis sobre este punto, se preservan las funciones atinentes al Estado evaluador neoliberal y se imbrica con un germinal Estado neokeynesiano y centralista que irá en auxilio de un modelo más homogéneo y dirigido "desde arriba".
Estas funciones evaluadoras encierran, como ya vimos, una lógica de hierro por la cual saberes sancionados por autoridades legítimas, saberes de un ciclo de vida más bien cortos y renovables, ordenarían el conjunto del sistema pedagógico: de la absorción de este conocimiento y su medición. En este marco, la multiplicidad de fines incompatibles se terminan resumiendo en una meta precisa: la conformación de una dinámica donde lo que vale es la definición de contenidos y su evaluación posterior - aunque se hayan limado sus aspectos más irritantes- expresa una lógica incontestable.
Habría una serie de saberes inobjetables - creados por el saber experto, los cuales a su vez tienen fecha de vencimiento cada vez más corta- que deben ser trabajados por los docentes con los alumnos. Este proceso enajenado se medirá al final y esto definirá, finalmente, la calidad educativa resultante. De esta dinámica propuesta, queda claramente limitado el papel del docente a un ejecutor de un paquete pedagógico diseñado afuera. Y si bien se reconocen otros aprendizajes que exceden largamente la apropiación acrítica y mensurable de conocimientos que - más temprano que tarde- serán obsoletos, lo cierto es que todos los caminos apuntan a esa Roma cuantitativista y enajenante. No se trata, claro, de despreciar el papel de los contenidos.
También hay subyacente aquí un modelo de "alumno", pues un engullidor de saberes producidos por expertos nos arrima, en el mejor de los casos, a un "tonto genial" -en términos del filósofo Feinman- incapaz de reflexionar sobre los sentidos del propio acto cognitivo.”
En síntesis entonces, lo que plantea esta hipótesis es una articulación progresismo/neoliberalismo -no una mezcla-, es decir, una variación “progresista” sobre una matriz fundante neoliberal (ver hipótesis siguiente). Hipótesis e)
Los cambios actuales involucran un fortalecimiento del aparato estatal (particularmente el nacional) y de sus capacidades de "instituir" en el campo educativo, en consonancia con coordenadas y tendencias globales internacionales. Pero, también (o justamente por esto) conllevan, potencialmente, la consolidación institucional de una transformación profunda en él: la desarticulación de la práctica educativa en su condición de derecho y práctica social, resultante del avance de demandas y reivindicaciones de sectores contestatarias, lanzadas sobre el estado, desde la condición contradictoria del principio de igualdad y ciudadanía. Esa arena estatal a interpelar se distancia, fractura y desdibuja en un escenario de diversificación horizontal, fragmentación y focalización. Lo cual resulta en una segmentación desigual, institucionalizada estatalmente, respecto de prácticas y de sujetos.
También es expreso el “guiño” a los factores de poder, como ocurre con la Iglesia Católica. Por ejemplo, en el artículo 6 se garantiza el “derecho de enseñar” a las confesiones religiosas y “organizaciones de la sociedad”, entre las cuales, entendemos, están comprendidas las empresas.
Lo privado sigue muy presente a pesar del desdoblamiento “progresista” que se realiza en el artículo 11 con respecto a las escuelas no estatales:
- De gestión privada
- Confesionales
- No confesionales
- De gestión cooperativa
- De gestión social
Entendemos que esta clasificación “declara” una distinción puramente nominal que no se ve reflejada en el resto del articulado.
Además no sólo permanecen literales, en el Título IV, los derechos y deberes de los agentes de la educación privada, sino que se avanza sobre la asignación de aportes en base a criterios “no objetivos” como los “proyectos educativos y/o propuestas experimentales” (artículo 70).
Asimismo, otro indicador del avance de este sector es que, por el artículo 71, los representantes de la gestión privada participarán en el Consejo de políticas educativas del Consejo Federal de Educación.
Por último, este anteproyecto incluye también, aparte de las Universidades Nacionales, a lo que denomina ambiguamente “otros centros académicos” a fin de desarrollar “programas de investigación, formación de formadores e innovación educativa (artículo 121, inciso d)).
Con todo lo señalado, esta hipótesis refiere en definitiva a que no hay realmente oposición absoluta estado-mercado (nunca la hubo) porque el estado puede trabajar para la consolidación de un mercado, en educación , para la configuración de un cuasi mercado en el tipo de relación que construye entre instancias, niveles, escuelas, sujetos, etc. Estos nuevos sentidos (propiamente reformistas o neoliberales) son los señalados en la hipótesis siguiente.
Hipótesis f)
Esta transformación conlleva una demarcación definitiva: nacional – subnacional, respecto del tipo de intervención estatal. La intervención desde el primer nivel (nacional) involucra una regulación de nuevas características (el abandono de una regulación normativa, unificadora, y centralizada por otra flexible, transversal y a-céntrica) con nuevos dispositivos de control y alineación hacia las jurisdicciones y la base del sistema: la fijación del parámetros nacionales, su evaluación y, muy particularmente, el control del financiamiento (directo e indirecto, en términos de coparticipación). El segundo nivel (jurisdiccional), en cambio, conlleva el desarrollo de una “prestación”, progresivamente diversificada (que alcanza, en su extremo, la identidad diferencial de cada una de las unidades escolares estatales y sus implicancias en la construcción de subjetividad social)
Esta demarcación puede apreciarse en el título X referido a “Gobierno y Administración”, que no sólo designa al ministerio de educación nacional como exclusiva autoridad de aplicación de la ley (artículo 121), sino que, por ejemplo, amplía sus funciones evaluadores a los procesos en las jurisdicciones (políticas, programas además de resultados; tal como se expresa en el artículo 121, inciso b)).
Esta especie de “suma del poder público” también se evidencia en la eliminación del deber que, según la LFE, tenía el Ministerio, de enviar una Memoria anual al Congreso Nacional (así antes estipulado en el inciso n) del artículo 53 de la Ley Federal de Educación).
No obstante estos avances del Estado nos preguntamos, entre otros interrogantes: ¿quién gobierna y administra la educación inicial de gestión privada, por ejemplo, en la Ciudad de Buenos Aires? Al respecto nos permitimos citar aquí los interrogantes que nos han surgido al concluir un pequeño trabajo de campo en un jardín maternal privado de dicha jurisdicción:
"Planteo de nuevos interrogantes
Como ya expresáramos en el punto pertinente, al intentar responder la pregunta “¿Como se conceptúa y se gestiona el curriculum –a nivel proyecto institucional- en el jardín maternal?” nos surgió una nueva pregunta:
¿Cómo estas condiciones de restricción a la libertad del ejercicio docente pueden estar poniéndose en juego en el día a día de la sala?
Asimismo, en las entrevistas surgió “espontáneamente” –tanto de parte de la directora como de las docentes- una inquietud por el tema de “lo público y lo privado”, tanto en función de experiencias como de imaginarios. El interrogante planteamos para futuras investigaciones es entonces, aproximadamente, el siguiente:
Desde el punto de vista de la acción, de la realidad educativa nacional ¿Cuánto de público tienen la gestión estatal y la gestión privada en educación?
Consideramos que para responder ambas preguntas se debería analizar el curriculum incluyendo la dimensión de realidad interactiva, en las aulas."[15]
3. Fuera de hipótesis
Otra cuestión que quisiéramos señalar, ya fuera de las hipótesis trabajadas, es que, a pesar del importante papel que supuestamente tendrá el docente dentro de la nueva configuración del sistema (a punto tal de “otorgarles” un título específico), el anteproyecto avanza sobre algunos aspectos que podríamos llamar “coercitivos”, por ejemplo:
ARTÍCULO 75. No podrá incorporarse a la carrera docente el que haya (…) incurrido en actos de fuerza contra el orden institucional y el sistema democrático, conforme lo previsto en el artículo 36 de la CONSTITUCIÓN NACIONAL y el Título X del CÓDIGO PENAL, aun cuando se hubieren beneficiado por el indulto o la condonación de la pena.
Consideramos que este punto es muy importante porque de algún modo legitima la represión al accionar docente (o de cualquier trabajador, ocupado o desocupado) en reclamo de sus derechos, represión de la que ya tuvimos algunas manifestaciones, tal como la sucedida, por ejemplo, con el caso de la maestra Marina Schiffrin, de Bariloche, que fue procesada por cortar una ruta. El anteproyecto avanza en este sentido, quitándoles a los “que atentan contra el orden” el derecho a ser docentes.
Otro ejemplo es cuando el anteproyecto asegura como derecho de los alumnos los 180 días de clase (inciso l) del artículo 133), poniendo así al docente que realiza un paro en situación de “violador de derechos” en lugar de “defensor de derechos”, aparte de continuar con la política de deslizar los conflictos a la base del sistema.
Por último-último, quisiéramos resaltar un aspecto que resulta por lo menos llamativo. Con respecto a los docentes, y es que éstos tendrían derecho a la estabilidad “en tanto su desempeño sea satisfactorio de acuerdo a la normativa vigente” (inciso f) del artículo 72). La inclusión de un criterio subjetivo como el de “satisfacción” abre la incógnita sobre si este inciso es realmente la declaración de un derecho o una advertencia de control sobre el accionar docente.
Fuente:
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología (2006); DOCUMENTO PARA EL DEBATE, LEY DE EDUCACIÓN NACIONAL, ANTEPROYECTO DE LEY. Disponible en http://debate-educacion.educ.ar/ley/anteproyecto/anteproyecto_de_ley.php
Bibliografía:
Alonso Brá, M. (1999); La descentralización a partir de las políticas de transferencia: el caso del sistema educativo argentino. En Revista Convergencia. UAEM. Año VI, Núm. 18 enero-abril. México.
Alonso Brá, M. (2002); Reforma, escuela y capacitación docente en los enunciados de la política educativa reformista (1993-1999), Tesis de Maestría. FCE. UBA. [Capítulo I ,II , y VII].
Barroso, J. et al. (2002); Systèmes educatifs, modes de régulation et d'evaluation scolaires et politiques de lutte contre les inegalités en Angleterre, Belgique, France, Hongrie et au Portugal. Synthèse des études de cas nationales. Bruselas, 2002. (traducción Marisa Alvarez) [primera parte]
Notas:
Esto desdibuja las responsabilidades directas diferenciales de las restantes instancias, y condensó en estos espacios, particularmente las escuelas públicas, exigencias, necesidades, tensiones y contradicciones (de orden político y social) sin capacidades ni posibilidades para su resolución alternativa.
Concepción que viabiliza las posibilidades de una nueva configuración del campo educativo sobre criterios mercantiles, donde resulta necesario precisar el “objeto” de los intercambios y, complementariamente, regularlos desde la apreciación de su “calidad” y cantidad.
Por ejemplo, incrementar esta presencia estatal (intensificar la modernización de su aparato y extender sus áreas de intervención nacional) a través de nuevas unidades, programas y proyectos, de carácter compensatorio (dotándolos del financiamiento, del asesoramiento y de la evaluación, técnico-pedagógica nacional necesaria) con eje en escuelas, familias y estudiantes (en condición de “vulnerabilidad”) para acceder en cantidad y calidad a aquellos contenidos escolares estipulados.
