¿Qué es la municipalización?

Autoras/es: Stella Maris Torre

RESUMEN

La política educativa como política social
La generación y distribución de conocimiento y cultura constituyen un proceso intrínsecamente político. Es decir, el modelo educacional (y cultural) de una sociedad es el producto de una política educacional implícita o explícita. Como tal, tiende a reflejar los modelos socioeconómico y político vigentes.

¿Qué son y cómo se organizan los sistemas educativos?
H. Vera Lamperein define al sistema educacional como todos los componentes curriculares, administrativos y financieros del sistema formal de educación; como así también, a la educación no formal, a la refleja, a la familia, al libro, la TV, la radio, la prensa, etc. En síntesis, a la sociedad toda que educa.
Dentro del aparato educacional, el poder (que define los niveles de participación o exclusión que tiene la comunidad en las decisiones) se ejerce en tres ámbitos: el financiero, el administrativo y el propiamente educativo.
En cada uno de estos ámbitos, el centralismo implica el control central de la toma de decisiones (asignación y administración de recursos, definición de planes y programas); en la desconcentración los organismos locales/regionales administran recursos/planes según criterios fijados por el nivel central; en la descentralización, se logra el manejo de los recursos (regionales o locales) por los organismos locales/regionales (autonomía de decisiones) así como un currículo generado a nivel local y con una modalidad participativa e, incluso, las autoridades son elegidas por organizaciones de la comunidad.
Las modalidades con las que se implementan descentralización y/o desconcentración pueden ser:
La nuclearización, que se basa en la agrupación, a través de una red de servicios, de las unidades escolares de un área geográfica determinada; es una innovación surgida desde la base social y en vistas a la democratización del sistema educativo. Está asociada con sectores campesinos, organización y participación comunitaria, microplanificación.
La regionalización, por el contrario, es un instrumento tecnocrático de planificación nacional que compromete a todas las instituciones del Estado; pretende resolver los problemas de un desarrollo nacional desequilibrado; la acción educativa se integra con la descentralización administrativa de los servicios públicos en general; currículo regional/local.
La municipalización se presenta como una nueva modalidad para radicalizar políticas de descentralización. Implicó en muchos casos, segmentación de la oferta, privatización de las condiciones laborales de los docentes, conflictos por superposición de funciones; cambio en la administración del financiamiento del sistema educativo.

La descentralización en América Latina
A principios de los años ochenta, las instituciones financieras internacionales, dictaron ajustes estructurales a América Latina: reducción del papel del Estado, privatizaciones, recorte de salarios y de ventajas sociales. La globalización promovida por el neoliberalismo propone un comercio sin fronteras, que ahonda la desigualdad entre las naciones y en el interior de cada una de ellas. El crecimiento prometido no alcanza a la mayoría. Aumentan la pobreza, el desempleo y el trabajo precario; la economía informal pulula. El frágil equilibrio ambiental está amenazado por la deforestación y la contaminación industrial. La educación también sufre las consecuencias de esta crisis. Mientras tanto, los gobiernos latinoamericanos se empeñan en:
1º Implantar reformas educativas, a veces, con ciertos elementos interesantes. Pero los educadores deben llevar el peso de cambios improvisados, sin recibir el apoyo necesario. Los recortes impuestos a la educación por los programas de ajuste o por rebajas presupuestarias han conducido a un deterioro las condiciones de enseñanza y aprendizaje. En varios países, el premio al rendimiento transforma las prácticas educativas. Aunque algunos países han reinvertido recientemente en educación, esas inversiones no llegan a los niveles anteriores.
2º Llevar a cabo un proceso de descentralización, llamado federalización en México y en la Argentina, municipalización en Chile y Ecuador. Se transfieren las responsabilidades del Estado a un nivel inferior, sin que en general se provean los recursos correspondientes. Se asignan más responsabilidades a los establecimientos. Rara vez se alcanza el acercamiento que se dice querer favorecer entre la escuela y su comunidad. Esa mayor autonomía está acompañada de mecanismos que tienden a fomentar la jerarquización y la competencia entre los establecimientos, en un modelo en que se considera a los padres y a los estudiantes simples consumidores. La publicación de clasificaciones de escuelas está de moda en muchos lugares: en Canadá, en Argentina, en Chile.
3º Disminuir del papel del Estado y aplicar un modelo mercantil a la educación: privatización. Las grandes empresas, intervienen cada vez más directamente en el financiamiento y en el contenido de la educación, recurriendo a diversos medios para intentar que la enseñanza pública lleve a los alumnos a adoptar sus valores y productos. Por otro lado, la formación profesional y técnica se adapta estrechamente a las necesidades de las empresas; algunas llegan a crear sus propios programas de formación, que dispensan después los establecimientos públicos o privados. En la enseñanza superior, estas intervenciones amenazan directamente la libertad académica y la autonomía de la investigación. En muchos países se privatizan cada vez más servicios en los establecimientos públicos de educación: el mantenimiento de los edificios, la elaboración de exámenes uniformizados, aun la administración completa de las escuelas públicas. En la educación superior, el desarrollo de la enseñanza virtual podría replantear el carácter nacional de la educación. Además, crece el financiamiento público de la enseñanza privada, ya sea directamente, o indirectamente por medio de bonos de educación (los famosos "vouchers"), o de becas públicas que permiten el acceso al sector privado, amenazando la gratuidad de la enseñanza. Esta privatización es profunda. Se ha despojado a la educación de sus palabras y de sus conceptos, para imponerle los de la empresa: "clientes, productos, competencia, rendimiento".
 

(Fecha original del artículo: Octubre 2001)

Estado, Política y Educación

La política educativa como política social

Según describe el profesor chileno Jorge Nef Novella[1], existiría una relación estrecha entre las alianzas sociales que controlan el estado, las políticas públicas perseguidas, y los efectos de dichas políticas expresados en términos de incremento y distribución de valores. Las políticas educacionales, como un subconjunto de las llamadas políticas sociales, no son una excepción. Muy por el contrario, la generación y distribución de conocimiento y cultura constituyen un proceso intrínsecamente político que refleja no sólo las ideologías y axiologías predominantes sino que las reglas y mecanismos de legitimación y reproducción de un orden social dado. En otras palabras, el modelo educacional (y cultural) de una sociedad es el producto de una política educacional implícita o explícita. Como tal, tiende por lo general a reflejar los modelos socioeconómico y político vigentes, los que a su vez representan los intereses de los sectores con pretensión hegemónica en esa misma sociedad.

Históricamente, tanto la mantención de un sistema educacional como las alteraciones de sus formas y contenidos dependen de factores internos y de contexto. Las discontinuidades endógenas generalmente tienen que ver con modificaciones en las formas y contenidos educacionales y sus modalidades de implementación en cuanto a variables técnico-pedagógicas. Las discontinuidades exógenas se refieren a cambios en las circunstancias económicas, sociales, culturales y de poder que afectan un modelo o política educacional. Los factores políticos que definen el marco de autoridad y poder, y aún de "metapoder", dan a la educación su carácter público y hegemónico.

En opinión de Cassasus, la evolución del Estado-nación y del sistema educativo han sido procesos simultáneos, por eso la crítica al desarrollo educativo se asocia con la crítica al Estado.

¿Qué son y cómo se organizan los sistemas educativos?

Son más de lo que suponemos

Hernán Vera Lamperein[2] define educación o sistema educacional como  todos los componentes curriculares, administrativos y financieros del sistema formal de educación; como así también, a la educación no formal, a la refleja, a la familia, al libro, la TV, a la radio, a la prensa, etc. En síntesis, a la sociedad toda que educa.

Centralismo, desconcentración y descentralización

Hevia y Núñez mencionan estos tres conceptos para distinguir las formas en que se ejerce el poder al interior del aparato educacional o, en otros términos, “los niveles de participación (o exclusión) que tiene la comunidad en las decisiones respecto a como debiera financiarse la educación de sus hijos, la forma en que debiera gestionarse el sistema y el tipo de formación que ella demanda para sus educandos” ; en este sentido pueden distinguirse tres ámbitos o dominios: el financiero, el administrativo y el propiamente educativo.

En cada uno de estos ámbitos, lo propio del centralismo es el control central de la toma de decisiones (asignación y administración de recursos, definición de planes y programas)[3]; en la desconcentración los organismos locales/regionales administran recursos/planes según criterios fijados por el nivel central; en la descentralización, se logra el manejo de los recursos (regionales o locales) por los organismos locales/regionales (autonomía de decisiones) así como un currículo generado a nivel local y con una modalidad participativa e, incluso, las autoridades son elegidas por organizaciones de la comunidad. La descentralización no implica la inexistencia de normas de carácter nacional o de un Estado central responsable de los asuntos nacionales[4].

Estos autores identifican además las lógicas subyacentes a estos conceptos:

·         La lógica del centralismo es la de dominación (en dos dimensiones, política y cultural); en el centralismo se juega la reproducción cultural; también se argumenta la construcción de la nación y el beneficio de las “economías de escala”; desde una óptica democratizante se defiende el centralismo en cuanto posibilita la distribución equitativa y la planificación.

·         La lógica de la descentralización se asocia en primer lugar -en el marco del modelo neoliberal- con reducción del gasto público y con privatización; también con una racionalidad política que privatiza los conflictos sociales; con argumentos geopolíticos (reforzar el poder nacional frente a amenazas exteriores y de eficiencia administrativa).

·         Una lógica democrática-participativa, que consiste en otorgar mayor autonomía a las instancias locales en vistas a resolver los conflictos y facilitar una administración más cercana a la comunidad; en este caso, se busca construir “la unidad en la diversidad”

Problemas del centralismo

Alvarez García señala que el centralismo educativo no es sino el reflejo de una administración pública altamente centralizada en todos los sectores y destaca entre los problemas más relevantes derivados: multiplicación de líneas de autoridad; insuficiente coordinación y duplicación de esfuerzos entre la federación, los estados y los municipios; distribución desigual de oportunidades educativas; desempeño de funciones de autoridad percibida como un recurso de poder (por oposición a misión de servicio); planes y programas centralizados, sin incorporar los problemas y necesidades y valores de las culturas locales y regionales; numerosas experiencias innovadoras de nivel estadual o municipal o privadas no tomadas en cuenta; no se valora la participación de los padres de familia y la comunidad local; el control educativo desde el nivel central se limita a la infraestructura y la supervisión educativa (sin orientación ni evaluación); los organismos centrales constituyen un conglomerado anárquico de estructuras burocráticas, lentas e ineficientes[5].

Procesos y modalidades de descentralización

Cassaus por su parte indica que a pesar de las diversidad de experiencias, se distinguen dos procesos generales de descentralización: la desconcentración y la descentralización propiamente dicha, y tres modalidades que pueden adoptar esos procesos: la regionalización, la municipalización y la nuclearización.

Como vimos, Hevia y Núñez señalan que descentralización y desconcentración hacen referencia a procesos diferentes[6]:

·         mientras la descentralización implica la “delegación de facultades operativas y el ejercicio de un poder de decisión real” (delegación tanto de las funciones como del poder de decisión)

·         en la desconcentración “la delegación de funciones se hace a organismos que no son autónomos sino que están bajo la dependencia directa del poder central” (delegación de funciones operativas sin autonomía)

Las modalidades de descentralización son definidas por Latorre, Núñez, González y Hevia:

·         La nuclearización se basa en la agrupación, a través de una red de servicios, de las unidades escolares de un área geográfica determinada (el área puede definirse por otros factores); es una innovación surgida desde la base social y en vistas a la democratización del sistema educativo. Surge desde la base y está asociada con sectores campesinos, organización y participación comunitaria, microplanificación.

·         La regionalización, por el contrario, es un instrumento tecnocrático de la planificación nacional que compromete a todas las instituciones del Estado; pretende resolver los problemas de un desarrollo nacional desequilibrado; la acción educativa se integra con la descentralización administrativa de los servicios públicos en general. Es un instrumento tecnocrático de planificación nacional para resolver los problemas de un desarrollo nacional desequilibrado; pertinencia social de la oferta; currículo regional/local).

·         La municipalización se presenta como una nueva modalidad para implementar y radicalizar políticas de descentralización educativa e, incluso, superar algunos obstáculos inherentes a la puesta en marcha de la regionalización[7]. Implicó en muchos casos, segmentación de la oferta, privatización de las condiciones laborales de los docentes, conflictos por superposición de funciones; mayores y nuevos recursos o control político; cambio en la administración del financiamiento del sistema educativo.

Modelos teóricos y experiencia internacional

Modelos teóricos

Partiendo de dos criterios fundamentales: a)quién tiene el poder de decisión? b) sobre qué materias?, Puelles[8] refiere siete niveles de descentralización que configuran otros tantos modelos weberianos:

1º) sistemas educativos centralizados (Ej. Irlanda)

2º) sistemas que siendo centralizados han manifestado tendencias hacia la descentralización (Ej.: Francia, a partir de la creación de la región) Se limita a medidas correctoras de la centralización.

3º) el de aquellos países que tiene un Estado regional y, en consecuencia, desarrollan competencias en el ámbito de la educación de cierta entidad (Ej.: Italia ). Asigna competencias menores a las comunidades autónomas.

4º) sistemas educativos intermedios entre los regionales y los federales (Ej.: España).

5º) sistemas educativos federales (Ej: Alemania). el poder central, la Federación, tiene escasa competencias en educación.

6º) la descentralización no se agota en los Estados federados, sino que alcanza a las corporaciones locales (Ej: Suiza, Estados Unidos).

7º) la descentralización no se detiene en las autoridades locales sino que penetra hasta el interior de las mismas aulas (Ej.:Gran Bretaña)

Experiencia internacional

Alvarez García agrupa las experiencias en:

i)              un grupo pequeño de países cuenta con sistemas tradicionalmente descentralizados (Reino Unido, EE.UU., Canadá y Alemania);

ii)             la mayor parte de los países del mundo han empleado históricamente modelos centralizados (Francia, Italia, España, Portugal, Grecia, la mayor parte de los países de A. Latina, países árabes, nuevas naciones africanas, China, Cuba, Vietnam, Corea del Norte, Unión Soviética);

iii)            países que buscan la regionalización, desconcentración, descentralización aun cuando tienen una tradición centralista; los más destacados son: Austria, Japón, Bélgica, Suecia, Dinamarca, Finlandia, Argentina, Costa Rica, Brasil, Venezuela, Colombia, México y Perú (Ley 1972); estos países habían adoptado el sistema centralizado francés.

Algunos sistemas europeos

Modelo español (tipo IV)[9]

El Estado determina la ordenación general del sistema educativo; fija las enseñanzas mínimas que integran el currículo nacional; regula las condiciones en que deben otorgarse los títulos académicos y profesionales; y, finalmente, controla la observancia de las leyes estatales en las comunidades autónomas mediante la alta inspección. En aquellas comunidades autónomas que han recibido ya los traspasos de servicios, se ha suprimido la administración periférica del Estado que allí existía, se ha transferido a las comunidades parte importante del poder de decisión sobre el profesorado, se ha puesto a disposición autonómica la totalidad de los servicios de inspección técnica, se han traspasado todos los centros docentes -incluidas las universidades-, se ha dado una amplia participación a las comunidades en el desarrollo del currículo nacional -un 35% del mismo, salvo en las comunidades con lengua propia que han accedido a un 45%-, se ha transferido la competencia para la expedición de títulos -no obviamente la regulación- y se ha otorgado la autonomía financiera a las comunidades de acuerdo con el procedimiento previsto constitucionalmente. De todo lo expuesto hasta ahora se deduce que el modelo competencial español ha producido una descentralización administrativa prácticamente total y una importante descentralización política. Pero todavía no se puede decir lo mismo desde el punto de vista de la organización de la educación.

Modelo alemán (tipo V)

Si bien Alemania tiene un ministerio federal de educación desde 1969, sus competencias en este ámbito son muy limitadas. En general son facultades de coordinación y de cooperación, no poderes de decisión y nunca potestades de ejecución. La competencia está, pues, realmente, en los Länder. Esto no implica que haya tantos sistemas educativos como Estados federados, ya que la carta fundacional de Bonn establece abiertamente un federalismo cooperativo que, aplicado a la educación, la ha dotado de un sostén básico, permitiendo que se pueda hablar de un sistema educativo alemán. Los cauces de cooperación en el ámbito propio de la educación alemana son:

a) la Conferencia Permanente de los Ministros de Cultura de los Estados, con la misión de ocuparse de los asuntos que afectan a todos los Länder y adoptar decisiones conjuntas de interés general. La Conferencia funciona con el criterio de la unanimidad, tanto en el pleno como en las diferentes comisiones. Pero aunque haya unanimidad, los acuerdos carecen de valor vinculante desde el punto de vista jurídico, aunque sí tienen un gran peso político. Son, sin embargo, recomendaciones que sólo adquieren valor cuando los Länder ponen en marcha las medidas legislativas, reglamentarias o de ejecución oportunas. La clave, pues, está en el consenso, ya que ha conseguido grandes éxitos en este campo de la coordinación y de la cooperación educativas.

b) la Comisión Mixta para la Planificación de la Enseñanza, que ha funcionado como un órgano paritario, basado también de facto en el consenso, y aunque no tuviera éxito en su proyecto más ambicioso, el Plan Global de Enseñanza de 1973, ha sido afortunado en la formulación de múltiples proyectos parciales (integración de alumnos extranjeros, promoción educativa de minusválidos, nuevos modelos de educación profesional, etc.).

c) el Consejo Científico., órgano para el fomento y coordinación de la investigación científica. El Consejo se compone de una Comisión científica y una Comisión administrativa. Ambas comisiones elevan sus propuestas a una Asamblea general conjunta. La originalidad de este Consejo está en que conjuga la organización bicameral -las comisiones- con una estructura decisoria unicameral -la Asamblea-.

Modelo suizo (tipo VI)

Si bien Suiza es un país de una gran diversidad geográfica, histórica, cultural y lingüística, a causa precisamente de esta complejidad los suizos han conseguido hacer de la educación una cuestión de Estado, teniendo en cuenta además que en dicho país existe la opinión generalizada de que las reglas competenciales de la Constitución son imprecisas, escasamente técnicas y ambivalentes.

Suiza ha desplegado un fuerte mecanismo de integración presidido por dos principios básicos que aglutinan la disparidad existente:

a)     el consenso como norte político

b)    la cooperación como cauce de los distintos niveles de competencia (federal, cantonal y local). Consenso y cooperación, como no podía ser de otro modo, están también presentes en la organización de la educación.

La organización de la educación responde al modelo federal. No existe aquí un ministerio específico de educación. Más aún, las limitadas competencias de la Confederación corresponden, de una parte, al Ministerio del Interior, en cuyo seno se encuentra una pequeña Oficina Federal de Educación y Ciencia, y, de otra, al Ministerio de Economía, que tiene a su cargo las ayudas federales a la formación profesional.

Pero la competencia sustantiva la tienen los cantones o Estados federados, si bien no deja de ser otra singularidad suiza que hayan sido los propios cantones, por medio de sus constituciones, los que hayan "llenado" el ámbito competencial de los municipios, circunscrito fundamentalmente a la educación infantil y a la educación primaria.

Que la complejidad de tres niveles decisorios no haya obstaculizado la calidad del sistema educativo suizo, comúnmente reconocida, se debe sin duda a la existencia de unos principios generales no escritos que informan al sistema: la cooperación entre la Confederación y los cantones y entre los cantones entre sí; la fidelidad a la Confederación y el acuerdo mutuo; el espíritu federal que supone que cuando la Confederación ejerce sus competencias no debe nunca invadir las competencias de los cantones.

Todo lo expuesto explica quizás que Suiza tenga en su haber uno de los más veteranos instrumentos de cooperación: la Conferencia Suiza de Directores Cantonales de la Instrucción Pública, que, integrada por los ministros cantonales de educación (no incluye a la administración federal o central), ha venido funcionando desde 1897 y resolviendo problemas importantes, si bien siempre como consecuencia de largos plazos de estudio y de negociación, amplios procesos de experimentación, procedimientos de evaluación, etc.

Asimismo, la Confederación y la Conferencia de Directores Cantonales han creado, conjuntamente, el Centro Suizo de Documentación en materia de enseñanza y el Centro Suizo de Coordinación para la investigación en materia de educación. Ambos organismos se financian a partes iguales y están regidos por una comisión mixta de presidencia rotatoria.

La descentralización en América Latina

La educación: ¿fin, medio o ambos?

El contexto tradicional (político-religioso)

El profesor Cifuentes[10], desde el punto de vista histórico-filosófico, destaca:

·         Los países de América Latina comenzaron a crear una propia identidad nacional a partir de la llegada de los ideales revolucionarias de la Revolución Francesa y surgieron insurrecciones contra las potencias coloniales.

·         Hay un aspecto particular de la lucha ideológica que aparece en el ámbito educativo: la influencia de la Iglesia Católica, que había tenido una participación decisiva en la alfabetización del pueblo durante la colonización española y portuguesa. Luego, con el triunfo del espírito laico, la doctrina y la moral católica fueron excluídas de la escuela pública.

·         Hoy en día en algunos países como México y Uruguay, el sistema educativo público es mucha más fuerte y difundido que el privado. En la mayoría de los países latinoamericanos, (Argentina, Colombia, Brasil, Venezuela, etc.) coexisten una red de escuelas públicas y otra de privadas, la mayor parte de las cuales pertenecen a la Iglesia Católica.

·         En los últimos años ha aumentado, sobre todo en los países de América Central (Guatemala, El Salvador, Honduras, etc.), la presencia de las Iglesias Luteranas que provienen de Estados Unidos que intentan penetrar en el sistema social por medio de la catequesis y de la ayuda educativa y económica.

·         En cuanto al sistema político, un caso particular está constituído por Cuba, que a despecho de las dificultades económicas, sociales y políticas, mantiene desde 1959 un proprio sistema educativo basado totalmente en sus principios del marxismo-leninismo, y exhibe con orgullo a los países hermanos de América Latina los éxitos de su lucha contra el analfabetismo y la desculturización.

El contexto actual (socioeconómico)

Un documento preparado para el Foro Continental sobre la Educación, (Quebec, abril de 2001), recuerda que a principios de los años ochenta, América Latina fue sometida a las instituciones financieras internacionales, que le dictaron ajustes estructurales: reducción del papel del Estado, privatizaciones, recorte de los ya bajos salarios y de las escasas ventajas sociales. La globalización promovida por el neoliberalismo es ante todo un negocio mercantil. Se propone un comercio sin fronteras, que ahonda la desigualdad entre las naciones y en el interior de cada una de ellas. El crecimiento prometido no alcanza a la mayoría. Aumentan la pobreza, el desempleo y el trabajo precario; la economía informal pulula. El frágil equilibrio ambiental está amenazado por la deforestación y la contaminación industrial. Los derechos democráticos retroceden y la educación sufre las consecuencias[11].

La respuesta oficial según este informe es la siguiente:

1º Implantar reformas educativas, a veces, con ciertos elementos interesantes, pero a menudo cargadas de una nueva ortodoxia que perjudica la educación pública. Además,los educadores deben llevar el peso de cambios improvisados, sin recibir el apoyo necesario.

Los recortes impuestos a la educación por los programas de ajuste o por rebajas presupuestarios han conducido, en todos los niveles, a un deterioro las condiciones de enseñanza y aprendizaje. En varios países, el premio al rendimiento, transforma las prácticas educativas. Aunque algunos países han reinvertido recientemente en educación, esas inversiones no llegan a los niveles anteriores.

2º Llevar a cabo un proceso de descentralización, llamado federalización en México y en la Argentina, municipalización en Chile y Ecuador. Este proceso no tiene, lejos de ello, las virtudes democráticas que se le adjudican. Se asiste, en muchos lugares, a una transferencia de las responsabilidades del Estado a un nivel inferior, sin que se provean los recursos correspondientes.

Se asignan más responsabilidades a los establecimientos. Rara vez se alcanza el acercamiento que se dice querer favorecer entre la escuela y su comunidad. Esa mayor autonomía está acompañada de mecanismos que tienden a fomentar la jerarquización y la competencia entre los establecimientos, en un modelo en que se considera a los padres y a los estudiantes simples consumidores. La publicación de clasificaciones de escuelas está de moda en muchos lugares: en Canadá, en Argentina, en Chile.

3º Disminuir del papel del Estado y aplicar un modelo mercantil a la educación: privatización. Las grandes empresas, intervienen cada vez más directamente en el financiamiento y en el contenido de la educación, tratando de lograr con ello una mayor comercialización de ésta. De esta forma, recurren a diversos medios para intentar que la enseñanza pública lleve a los alumnos a adoptar sus valores y productos. Por otro lado, la formación profesional y técnica se adapta estrechamente a las necesidades de las empresas; algunas llegan a crear sus propios programas de formación, que dispensan después los establecimientos públicos o privados. En la enseñanza superior, estas intervenciones amenazan directamente la libertad académica y la autonomía de la investigación. En muchos países se privatizan cada vez más servicios en los establecimientos públicos de educación: el mantenimiento de los edificios, la elaboración de exámenes uniformizados, aun la administración completa de las escuelas públicas, como puede observarse en Estados Unidos. En la educación superior, el desarrollo de la enseñanza virtual podría replantear el carácter nacional de la educación. Además, crece el financiamiento público de la enseñanza privada, ya sea directamente, o indirectamente por medio de bonos de educación (los famosos “vouchers”), como en Estados Unidos, o de becas públicas que permiten el acceso a la enseñanza superior privada. Como consecuencia de esta mayor privatización, la educación cuesta cada vez más a los padres y a los estudiantes. En varios lugares, está amenazada la gratuidad de la enseñanza. La enseñanza superior se vuelve cada día más costosa y más selectiva. Esta privatización es profunda. Se ha despojado a la educación de sus palabras y de sus conceptos, para imponerle los de la empresa: “clientes, productos, competencia, rendimiento”.

Conceptos y formas de descentralización

Reconociendo previamente que la descentralización es un concepto ambiguo[12], Mc Ginn, y Street señalan que la concepción dominante de descentralización es la de "proceso de transferencia o entrega del poder y la autoridad de una unidad de gobierno mayor a otra menor, en el entendido de un continuo gobierno-individuo, donde ambos se relacionan por una jerarquía de autoridad y los gobiernos centralizados son unitarios y monolíticos".

Siguiendo la perspectiva proveniente de Inglaterra y sus colonias, la descentralización se concibe como la transferencia del poder de grandes unidades de gobierno a otras de menor magnitud; además, este concepto se empleaba para referirse a la relación ciudadano-Estado.

La ideología neoclásica dominante reemplaza la idea de ciudadano por la de consumidor; concomitantemente, la descentralización pasa a ser concebida como privatización; a su vez, el gobierno es percibido como monolítico en “contra” del pueblo; consecuentemente, se supone que cualquier transferencia de poder es un signo de democratización.

Las variadas formas que asume la centralización/descentralización en América Latina son clasificadas por Mc Ginn en seis tipos  y a partir de esta clasificación concluye:

·         es posible encontrar en el mismo país más de un tipo de organización (la modalidad más frecuente: la escuela 1ra. y 2ra. es centralizada y las escuelas públicas coexisten con colegios privados relativamente autónomos y las universidades gozan de gran autonomía;

·         la centralización no elimina la competencia ni esta última reduce la centralización; planificación y mercado pueden coexistir en el mismo sistema; la privatización no es el único camino para maximizar la eficiencia;

·         la mayor parte de las políticas de descentralización otorgan autonomía a las organizaciones subalternas sólo en materia administrativa y de recursos, pero tratan de mantener el control sobre el currículo y los objetivos básicos.

·          

Objetivos declarados y el papel de la política

Varios autores coinciden en que los motivos esgrimidos para la descentralización en América Latina por la perspectiva no crítica son tres:

·         aumentar la efectividad y modernizar la administración de los sistemas educativos (uso más eficiente de los recursos, nuevos aportes, medidas antiburocráticas);

·         mejorar la gestión administrativa (romper el aislamiento de la escuela, democratización del sistema educativo y, por ende, de la sociedad);

·         aumentar la pertinencia del sistema (currículo adaptado a necesidades y culturas locales; integrar estos sectores a procesos de desarrollo que estimulen la producción local.

También coinciden en que estos argumentos son susceptibles de ser objetados desde una perspectiva crítica (a modo de ejemplo, la descentralización no garantiza la generación de nuevos recursos ni una utilización más eficiente de los disponibles, debido a un mejor conocimiento de la oferta y demanda locales).

Es decir, hay consenso acerca de la importancia de los factores políticos en la ejecución, pero hay poca conciencia de la importancia de los mismos en los resultados reales de las políticas; una política de descentralización puede conducir a la recentralización del poder o a una descentralización auténtica; la descentralización es una función del proyecto del grupo en cuestión y de su conocimiento de los resultados probables que provienen de la ejecución de esa clase de descentralización; un Estado puede compartir el poder sólo con aquellos grupos que tienen sus mismos proyectos y decisiones. Sólo una sociedad altamente participativa puede necesitar de un Estado poderoso que busque de manera continua la redistribución del poder.

Los gobiernos no democráticos no usarán la descentralización para ampliar la participación democrática; cualquier beneficio que resulte de una mayor eficiencia se redistribuirá injustamente en una sociedad injusta. O sea, el contexto nacional (y su grado de democratización) establece el espacio de posibilidades de la descentralización.

¿Por qué se descentraliza realmente?

No sólo existen pocas pruebas de que las políticas de descentralización son efectivas[13], sino hay testimonios de lo contrario; ésto obliga a preguntarse: ¿por qué los gobiernos siguen impulsando las descentralizaciones?.

Hevia señala que los procesos de descentralización se llevaron a cabo en el contexto de la crisis de los Estados nacionales de la región; ésta, a su vez, está asociada con tres procesos convergentes: la generalización en las últimas décadas de la crítica al Estado “benefactor”; el carácter capitalista dependiente de los Estados nacionales (en particular, la desarticulación entre los actores sociales, las fuerzas políticas y el Estado); el impacto de la crisis económica de los ochenta que debilitó aún más a los Estados dependientes.  Por ende, Los procesos de descentralización responden a una estrategia primordialmente política antes que a decisiones técnicas; en la mayoría de los casos, las propuestas de descentralización son, además, el producto de racionalidades políticas entrecruzadas, tales como la racionalidad “neoliberal”, la “geopolítica”, la eficiencia administrativa e, incluso, la “democrática participativa”.

Cassasus, señala que existe acuerdo en la región acerca de la necesidad de la descentralización; el consenso, sin embargo, se sustenta en distintas racionalidades[14]; Si se analiza la descentralización desde un nivel político estratégico, la pregunta es: ¿por qué un gobierno central está dispuesto a despojarse voluntariamente de esferas de poder que tradicionalmente le competen?;

·         Autores como Mc Ginn, Ornelas, Street, Weiler, explican esta opción en términos de redistribución del poder: la descentralización reforzaría el poder central; ésta no es resultado de una racionalidad técnica, sino de complejos procesos de decisión, incluyendo la expresión de los intereses propios de la burocracia del Estado.

·         Desde otro punto de vista, la descentralización se explica por la debilidad del Estado y la sociedad civil; la expansión del Estado, que ha llevado a su disgregación, es resultado de la incapacidad de la sociedad para asumir las funciones que le competen, así como para delimitar las esferas de acción del Estado. Consecuentemente, el fortalecimiento de la sociedad civil es condición necesaria para que el Estado recupere su poder. Sin embargo, el grado de desarticulación de la sociedad en la región pone en duda la factibilidad de implementar una estrategia de fortalecimiento ligada a la descentralización.

·         Para algunos autores, la descentralización refleja un proceso que conduce a la privatización y la individualización, en el cual el instrumento principal es el mercado; en otra perspectiva, la descentralización expresa un proceso de participación; para otros, la descentralización es consecuencia de la renegociación de la deuda con el FMI, el cual recomienda la reducción del gasto; por último, la importancia de la descentralización podría ser interpretada como una prueba del dinamismo con el cual funciona la cultura moderna; la nueva dinámica de la competitividad requiere de fluidez y de un Estado limitado a funciones fundamentales.

¿Cómo se procede?

Hevia, y Núñez identifican rasgos comunes y diferenciadores en los procesos de descentralización en América Latina, tales como:

·         el carácter contradictorio (en particular, discurso de descentralización y supervivencia del centralismo) e inorgánico (no se ha procedido a reestructuraciones radicales); consecuentemente coexisten subsistemas y establecimientos educacionales de distinta dependencia en una misma unidad territorial, o se han descentralizado sólo una o dos ramas o niveles del servicio educacional y se sostiene la conveniencia de mantener centralizado el resto.

·         una motivación generalizada para la descentralización es la de economizar recursos (reducción del gasto público); sin embargo, la entrega de responsabilidades a niveles intermedios o locales no va acompañada de una asignación proporcional de recursos (este hecho, sumado a las diferencias regionales o locales, contribuye a profundizar las desigualdades);

·         el federalismo no es sinónimo de descentralización; no hay coincidencia entre la estructura política formal del Estado y el tipo de administración adoptado por los sistemas educativos;

·         varían las dimensiones de aquello que se descentraliza o desconcentra; en algunos casos, se descentraliza sólo la administración; en otros la administración de personal y recursos; en algunos casos se busca la gestión del currículo a nivel local o regional; en algunos países se promueve la participación y en otros se la niega.

·          

Recomendaciones del Banco Mundial

Maglio,[15].hace un interesante análisis al respecto., que merece ser íntegramente transcripto, ya que no podemos eludir las recomendaciones de este organismo que influye tanto en nuestra vida cotidiana:

I - La educación pública está atravesando por un cambio en los países de América Latina. Estos cambios forman parte de la reforma más amplia de la función del estado iniciada en otros ámbitos como la seguridad, servicios públicos, producción de bienes, etc.; sus objetivos son:

a) Limitar la presencia del gobierno a aquellas actividades en las cuales el sector privado muestra deficiencias considerables.

b) Aumentar la eficacia en las finanzas y la prestación de servicios gubernamentales esenciales.

c) Mejorar el grado de reacción y responsabilidad de los proveedores de servicios hacia sus clientes.

II - Descentralizar la educación significa aumentar la participación de los ciudadanos al nivel local y disminuir la acción del estado en la administración y gestión educativa[16].

III - Según el Banco Mundial, los beneficios se ven en que se ayuda a sistematizar las exigencias de la comunidad y su deseo de colaborar y apoyar la escuela local en forma financiera. Así, las decisiones de financiamiento y provisión de la educación pública son realizadas por la comunidad.

IV - La idea central es que el mercado y su "mano invisible" funcionan efectivamente cuando la gente comunica sus preferencias de consumo por medio de su disposición a pagar por los bienes que consume y así se estimula a los proveedores de bienes. Pero esto no funciona bien cuando reciben financiamiento público como es el caso de la educación.

V - Esta participación de la comunidad en la educación puede aumentar el apoyo financiero privado para las escuelas porque crea en los miembros de la misma un sentido de propiedad y responsabilidad por el cumplimiento de su función. La participación aumenta la probabilidad de que ellos donen tiempo, materiales y dinero para que funcione mejor.

VI - Además, esta participación puede favorecer que el ambiente familiar se vea más comprometido con el aprendizaje del niño en la escuela y cambiar así su actitud hacia la educación. Por ello, se ve como algo muy positivo que la comunidad participe activamente en la conducción y el financiamiento de las escuelas y que los padres de familia y otros ciudadanos puedan supervisar los programas educativos y sus costos y responsabilizar al personal directivo y los proveedores de servicios por el desempeño correcto de sus funciones.

VII - Padres de familia y ciudadanos pueden participar en una variedad de actividades como la de elegir el director de la escuela o encargarse del mantenimiento normal de las instalaciones escolares. La participación de los maestros puede ir desde el manejo colectivo de las escuelas hasta la colaboración con la comunidad para organizar actos escolares sociales y la recaudación de fondos.

VIII - La ciudadanía formará consejos consultivos que son órganos permanentes que el personal directivo puede consultar cuando sea necesario, y cuya información puede ser útil para el diseño, ejecución y evaluación de programas y proyectos. Estos consejos escolares pueden tener la autoridad de tomar decisiones y ejercer funciones como órgano directivo de la escuela.

Posible composición del Consejo	Esferas de autoridad del Consejo	Formas de seleccionar a los miembros del Consejo
Director/a de la escuela	Presupuesto	Nombramiento
Maestros	Currículo
Padres de familia	Personal	Elección
La comunidad	Derecho de matrícula e impuestos escolares
Estudiantes

La autoridad que se le da al Consejo es la siguiente:

Presupuesto y asignación de recursos

Selección del currículo y calendario escolar.

Selección del personal docente (por contrato por un período de tiempo limitado).

Empleo, despido y remuneración del personal.

Establecimiento de los sueldos del personal docente.

     En los informes del Banco Mundial se dice que en Latinoamérica son muchas las escuelas religiosas que reciben subsidios del estado y que este dinero podría utilizarse para ayudar a las familias de escasos recursos. Además, los programas de vales escolares permiten a los padres de familia ejercer su decisión de a qué escuela enviar a sus hijos. En todo caso, los subsidios estatales se harán por alumno y no por docente (sus salarios) como hasta ahora.

     Las escuelas privadas pueden ser elegidas a partir de la libre determinación de los padres porque tendrán el vale educativo que les permitirá hacer frente al costo de la educación. Esta práctica de pagar hace que los padres se sientan más comprometidos con la educación.

El trabajo de Maglio concluye con lo siguiente:

·         Este concepto de descentralización también lo podemos encontrar en la Ley Federal de Educación, en los cursos de capacitación de los diversos niveles y en la acción emprendida años atrás en cuanto a transferir las escuelas nacionales al ámbito provincial. En poco tiempo más escucharemos otro concepto: Municipalización.

·         Tratar a la educación como una mercancía que se compra y se vende en cualquier mercado es una idea tan descabellada que ni siquiera Adam Smith concibió. El padre del liberalismo afirmó en el siglo XVIII que había 3 cosas que el Estado debía hacer para equilibrar las desigualdades del mercado. Ellas eran educación, salud y seguridad. Como podemos apreciar en la realidad de los últimos años, estamos en un proceso de privatización salvaje en el que nada se salva; si alguien tiene dinero, entonces podrá pagar educación, salud y seguridad; si no lo tiene, entonces...

·         Es una clara política de desestructuración del sistema educativo que lleva a la creación de “feudos” en el que cada cual atenderá sus necesidades de subsistencia sin posibilidad de retorno hacia un sistema en el que la acción del estado sea decisiva. Esta feudalización-privatización de las estructuras e instituciones sociales tiene un objetivo común en toda América Latina: Destruir las redes de contención social y limitar la acción del estado en planes educativos nacionales. De tal forma, no habrá ni existirá una “educación nacional” en el sentido de tener objetivos comunes para la formación de sus ciudadanos. Los contenidos se basarán principalmente en temas relativos a la subsistencia comunitaria y necesidad de mano de obra barata de los capitales privados dejando de lado la ciencia y contenidos referidos a la formación ciudadana con un objetivo común en cuanto al destino de su nación.

·         En este sistema podemos apreciar que el docente pasa a un plano inferior sin valorar sus estudios y preparación. No tiene poder de decisión y su función se limitará a la de "muñeco de titiritero" ya que deberá realizar su trabajo de acuerdo a la directiva de gente que no tiene el más mínimo conocimiento de lo que es la educación. Además, desaparece la estabilidad en el cargo ya que será contratado anualmente (o por menos tiempo) y su salario variará de acuerdo a la situación financiera y la “buena voluntad” de un grupo de personas reunidas en un consejo de escuela o del director de la misma.

·         En todo caso, realizar una transformación como la pretendida necesita de una reforma constitucional por motivos por demás de obvios.

El modelo educativo chileno

¿Por qué Chile?

Muchos expertos en el tema coinciden en que la educación chilena en su conjunto ha experimentado una profunda transformación regresiva. Esta se manifiesta claramente en los indicadores económicos. Por ejemplo, el gasto público en educación representaba en 1970 el 5.1% del Producto Nacional Bruto. En 1975 había caído al 4.1 y en 1990 al 2.7%. En 1996, pese a que se había recuperado a un 3.1%, esta recuperación significaba una caída relativa de casi 40% en relación con 1970. Si se toma el gasto público en educación como porcentaje del gasto de gobierno, las cifras son igualmente dramáticas. Entre 1970 y 1975 la proporción del gasto del gobierno destinado a la educación había caído desde un 22 a un 12%; una baja de 45%. En 1996 esta cifra era aún 32.8% más baja que la de 1970. A estas observaciones hay que agregar el hecho de que hasta los años 70, la mayor parte del gasto público en educación era para financiar los establecimientos fiscales, una situación que cambió drásticamente entre los años 80 y 90. Como quiera que se le mire, en el período estudiado, la educación dejó de ser un área de alta prioridad relativa en las políticas públicas.

A lo sumo, se ha discutido bastante, se han creado comisiones y se han realizado numerosos estudios que reconocen que la educación chilena está en crisis[17]. Existe, no obstante una creciente brecha operacional. Hasta ahora se han implementado mejoras incrementales y parciales en los sectores básico y primario: desarrollos curriculares, capacitación, o cuando ha habido recursos, se ha asignado mayor financiamiento. Pero estas reformas no han cuestionado la naturaleza estructural del sistema, que es donde está la raíz misma de la crisis.

La ¿evolución? de la educación chilena

Jorge Nef Novella, Iván Nuñez Prieto[18], Sergio U. Nilo Ceballos[19], entre otros, nos ayudan a reconstruir la historia.

El Estado Docente y la Escuela Nacional Unificada

A primera vista, la noción de "Estado Docente" en Chile aparece como la cristalización de un ideario liberal y laico, vinculado a las reformas estructurales de los años 20. En cuanto a proyecto político y cultural, el Estado Docente implicaba un doble proceso de secularización y universalización de la enseñanza como motor de un esquema de desarrollo nacional neo-Bismarckiano con alta cobertura y accesibilidad (y también calidad), al menos en teoría.

El modelo de estado docente, en cuanto a esquema de ingeniería social presupone dos imperativos categóricos trascendentales. Uno es crear una suerte de "religión civil," (o "cultura cívica") orientada a la construcción y unidad nacionales. La otra es la formación y consolidación de una clase media burocrática, central en el manejo de un tipo de conflicto social institucionalizado y cuyos valores fuesen moldeados y transmitidos por medio del sistema de educación nacional. La educación aquí es tanto un reflejo de esa sociedad en transición, como un factor contribuyendo a dichos cambios sociales. La base material de esta sociedad cada vez más urbana era una economía exportadora con "crecimiento hacia fuera." Esto es, el excedente derivado de las exportaciones hizo posible generar una base fiscal para el desarrollo del sistema educacional. Estos avances no sólo precedieron al welfare state europeo y norteamericano, sino que se anticiparon al modelo substitutivo de importaciones (MSI) que vendría a surgir en 1939. En el caso del MSI, las reformas educacionales sentaron la base científica y tecnológica para el desarrollo industrial de las tres décadas siguientes.

·         En 197O, una reforma constitucional, entre otras disposiciones, normó el pluralismo que debía respetarse en el sistema educativo. Los preceptos señalados, expresaban la doctrina del "Estado Docente", en cuya virtud, los diversos gobiernos hasta 1973, normaban y reglamentaban la educación con validez oficial, al mismo tiempo que se responsabilizaban de mantener y ampliar constantemente un servicio de educación pública, primario y secundario, administrado por el Ministerio de Educación Pública.

·         Además, se entendía que el Estado debía garantizar directamente la satisfacción de la creciente demanda social de educación.

·         Al mismo tiempo y respaldado por la garantía constitucional de la libertad de enseñanza, existía una educación privada oficialmente reconocida y que se consideraba "cooperadora de la función educacional del Estado", en la medida que sus establecimientos se acogían a los planes y programas oficiales y cumplían otros requisitos. El Estado, a su turno, apoyaba mediante subvenciones aquella educación "cooperadora" de carácter gratuito.

·         Durante el período y hasta la instauración del gobierno militar, se discutió permanentemente la relación entre la educación pública y la privada y las modalidades específicas del equilibrio y la compatibilidad entre el "Estado Docente" y el ejercicio de la "libertad de enseñanza", entre la educación pública y la acción privada en este campo.

·         En el mismo lapso, el sistema público de educación - en términos generales - mantuvo sus rasgos de uniformidad curricular de fuerte reglamentación y de centralización de la administración, con la sola excepción del servicio de educación primaria, que tenía un cierto grado de desconcentración, a través de una estructura de direcciones provinciales y departamentales o locales. La uniformidad y la centralización eran justificadas como funcionales a los objetivos de integración socio-cultural de la nación y a la necesidad de expandir el servicio público de educación y de distribuírlo adecuadamente.

·         Si bien la educación particular tuvo un espacio importante y contó con cierto apoyo financiero del Estado, debía someterse a las regulaciones oficiales en un grado que era resistido por los responsables de dicha educación, los cuales demandaron constantemente una menor intervención estatal y más amplios grados de libertad para su sector.

·         Un problema central de la gestión educativa de la época era el del financiamiento. Para hacer frente a la expansión y mejoramiento de la educación, el Estado destinaba a este sector cantidades que oscilaban entre un 12 y un 2O% del presupuesto general. Una alta proporción del presupuesto del sector se destinaba a remuneraciones. Sin embargo, la velocidad de crecimiento del personal, requerido por la expansión, y los otros gastos e inversiones obligaban a mantener relativamente bajos los niveles salariales de los docentes. Estos desarrollaron un alto grado de organización sindical y de demanda, teniendo presente que, además, la inflación deterioraba con rapidez sus remuneraciones.

Como se ha dicho, el gobierno de Allende (197O-1973), asignó a educación los más altos recursos financieros del período, adelantó la expansión educativa y avanzó en la política de igualdad de oportunidades. Profundizó la desconcentración del aparato estatal de educación, a través de las Coordinaciones Regionales de Educación y quiso desburocratizarla y hacerla participativa, a través de los Consejos Regionales y Locales de Educación. Sin embargó, su gestión se vió entrabada por la rigidez del conjunto de la institucionalidad estatal y, sobre todo, por el clima de conflicto social e ideológico que rodeó su prematuramente interrumpida gestión.

Contrarevolución y Estado Subsidiario. Nuevo paradigma de educación pública

La reacción frente a la propuesta de Escuela Nacional Unificada, constituye uno de los elementos que fundamentan tanto las motivaciones que condujeron a los cambios tan radicales llevados a cabo durante el gobierno militar, como la naturaleza de éstos. En una primera etapa, se produjo una intervención militar y gubernamental sin precedentes en el funcionamiento del sistema escolar y universitario. A pretexto de una necesaria despolitización y reordenación de las instituciones y de la gestión, se impuso una práctica autoritaria y de fuerte control oficial sobre la cotidianeidad de los procesos educativos. Desde fines de la década del 7O y, especialmente a partir de 198O, se emprendió una reestructuración radical de la gestión[20].

Otro elemento es el paradigma mercadista para la educación pública planteado por el Premio Nobel de Economía Milton Friedman, de la Escuela de Economía de Chicago, que sirve de referente internacional de calidad.⁸

·         El gobierno militar retira el tema educacional del plano socio-político en el que se ubicaba con diferentes matices desde la misma independencia y que terminaba sosteniendo el consenso estado-docentista del país, retrotrayéndolo al plano personal, individual o familiar. Este es un planteamiento doctrinario que al mismo tiempo crea oportunidades para la aplicación del modelo mercadista y se ve reforzado por éste. Es necesario evitar que el Estado llegue a ser un Estado totalitario: la ausencia de distinción clara entre educación y adoctrinamiento, característica de los grupos conservadores o extremistas, hace ver al Estado docente como un Estado que propaga doctrinas dudosas que violentan la libertad de las personas o que introducen relatividad en los valores naturales o absolutos. En este ambiente el “mercado” constituye un medio, una herramienta compleja para proteger y promover la libertad personal.

·         La tarea del Estado es subsidiaria: actuar cuando la dinámica social (en general, el mercado) no pueda hacerlo. El Estado debe crear el mercado si éste no existe. Es decir, proveer recursos para que se pueda “comprar” educación y establecer reglas del juego para que se pueda “vender” educación. Los recursos para adquirir educación se trasfieren por medio de subvenciones a la oferta o la demanda. Se prefiere la subvención a la demanda. El establecimiento de reglas del juego apropiadas en una situación abundantemente normada, como es el caso de la educación en un estado-docente, equivale a una “desregulación”, es decir a la eliminación de las normas que entraban la oferta o que impiden que ésta varíe o reaccione con presteza a las preferencias de la demanda. Por otra parte la uniformidad u homogeneidad de la oferta es sospechosa de ocultar un monopolio, es decir no respetar las reglas de juego del mercado.

·         Por esto el contenido, por ejemplo: la calidad de la educación, la debe fijar el propio mercado. Los demandantes de educación, los clientes o consumidores de la educación, así como los empleadores⁹ deben poder ser determinantes en la definición de la calidad del producto educativo a través de la preferencia que muestren frente a las diversas alternativas que se ofrezcan. Así en este paradigma se esfuman las preocupaciones tradicionalmente americanas —de países nuevos, mestizos y mestizándose con fuertes flujos inmigratorios y poblaciones nativas— con la conformación de la unidad nacional, justificatorios de las características teóricas, no sólo políticas, que termina asumiendo el Estado-docente. También la equidad en educación obedece a criterios diferentes en un Estado subsidiario que utiliza la herramienta del mercado para redistribuir recursos. Desde el punto de vista del consumidor de la educación la equidad consiste en tener igualdad de oportunidades de selección de las alternativas ofrecidas. Desde este punto de vista, el cobrar por los servicios viene a constituir un acto de equidad pues permite que los que tengan paguen y que se subvencione sólo a los que realmente no puedan pagar. Desde el punto de vista de los oferentes de educación, la equidad consiste en el establecimiento de reglas de juego, reglas de competencia, iguales para todos.

En síntesis, de acuerdo al pensamiento de Friedman, el mecanismo de mercado debería producir un efecto positivo en la dinámica de cambio y progreso cualitativo de la educación. Cuanto más libre el mercado, mejor. El Estado debe limitar su papel a cuidar de la equidad subvencionando a los que no tienen para que éstos puedan también elegir la alternativa de educación que prefieran. Este procedimiento supone una decisión inteligente del consumidor de educación que al dejar de comprar educación de mala calidad, terminaría por eliminarla del mercado.

Las medidas de política educativa del gobierno militar fueron consecuentes con estos planteamientos:

·         Se desregula el sistema curricular. De planes y programas uniformes, rígidos y obligatorios se pasa a planes y programas con áreas electivas; se establecen mecanismos para la aprobación de planes y programas propios de los establecimientos; en Educación Técnico Profesional se establecen mecanismos descentralizados para la aprobación de nuevas especialidades técnicas propuestas por los liceos¹⁰.

·         Se desmantela el Ministerio de Educación reduciendo sus tareas y restringiendo su autoridad: se traspasaron todos los establecimientos escolares a sostenedores privados o municipalizados; se redujo o eliminó la capacidad institucional para hacer aportes (materiales o inmateriales) distintos de la subvención a los establecimientos.

·         Se establecen sistemas de medición de logros escolares con el propósito fundamental de informar objetivamente al “consumidor” de educación.

·         Se impone un modo único de distribución de los recursos fiscales: la subvención a la demanda. Bajo la forma de la Unidad de Subvención Educacional se establece una función objetiva (“trasparente”) de asignación de recursos, vinculándolos exclusivamente a la captación de estudiantes[21].

El nuevo paradigma de educación pública afecta singularmente el ejercicio de la profesión docente.

·         El Profesor de Estado no tiene más sentido: el Ministerio de Educación no administra más escuelas o liceos y, deja de ser el “patrón” de los profesores. Estos constituyen simplemente la variable de ajuste “trabajo” en la función de producción de la educación y sus remuneraciones deben estar regidas por el mercado.

·         Según el modelo mercadista la forma de remuneración y contratación de los profesores fiscales (escalas nacionales de sueldos, propiedad o interinado de cargos, aumento de remuneraciones por años de servicio, inmovilidad funcionaría, asignaciones especiales por lugar o condiciones de trabajo, por posesión de títulos habilitantes para el ejercicio de la docencia, por cursos de perfeccionamiento, etc), eran un error, una aberración teórica pues constituían incentivos “perversos”: al no estar vinculados directamente al desempeño, resultados o rendimiento no podían actuar como estímulos para ser más eficientes o premiar el buen desempeño, al contrario terminarían estimulando los malos desempeños.

·         En el modelo se supuso que al eliminar la protección de este sistema salarial “perverso” y pasar los profesores a un régimen de libre contratación (empleados particulares) no tardarían en apreciarse los efectos benéficos de la competencia mercadista: los mejores serían premiados y los peores expulsados. El cambio de régimen de remuneraciones aparece como subproducto necesario del traspaso de los establecimientos escolares fiscales a las nuevas administraciones privadas o municipales.¹¹ Antes se había desmontado el considerable poder gremial del profesorado, excluyéndolo como actor influyente en el diseño de la educación nacional y como fuerza sindical a la hora de negociar remuneraciones y condiciones laborales. El profesor, desde un punto de vista social se ha “liberalizado” y sus remuneraciones dependerán del libre juego del mercado: se ha “profesionalizado”, ha dejado de ser “funcionario”.

·         Esta virtual eliminación del educador profesional del escenario de decisiones educativas, se facilita también por el desplazamiento del centro de elaboración de políticas para el sector desde el Ministerio de Educación hacia la Oficina de Planificación Nacional (ODEPLAN) y el Ministerio de Hacienda. Desde allí priman las opiniones de economistas e ingenieros que, conjuntamente con los líderes empresariales, constituyen los nuevos primeros actores del escenario educativo aportando puntos de vista y lenguaje novísimo a su análisis.

Estas nuevas teorías fueron ejecutadas gradualmente:

·         En 1977, el Ministerio de Educación se desprendió de buena parte de las escuelas o institutos de educación media técnico-profesional y los entregó a la administración de corporaciones privadas creadas por las asociaciones gremiales de empresarios de la industria, el comercio y la agricultura.

·         En 1979, una Directiva Presidencial para la Educación normó la doctrina del "Estado Subsidiario", según la cual se privilegiaba la libertad educacional, se estimulaba la iniciativa privada en educación, la cual debería hacerse cargo de la futura expansión y mejoramiento del sistema y el Estado debía retraerse a cumplir aquellas funciones que la acción de los particulares no era posible o era insuficiente o ineficiente. La descentralización de la gestión sería el corolario de esta nueva concepción.El Estado, a través del Ministerio respectivo, retuvo la función normativa, que le permitía fijar los objetivos y contenidos de la educación; mantuvo también la función de supervisión, tanto en sus dimensiones de control del cumplimiento de las regulaciones estatales como de apoyo al mejoramiento de la educación; ejerció también la función de financiamiento de la educación gratuita y el correspondiente control de los requisitos para la percepción de la subvención escolar.

·         La fórmula constitucional de 1980  estableció un número de nuevos principios[22]. El punto pivotal de la contrarrevolución educacional fue la atomización y privatización del sistema. En el caso de la educación básica (primaria), humanístico-científica (secundaria) y técnica, la opción preferente por lo privado se concatenó con la transferencia del sistema desde el gobierno central a los municipios, en aras de una pretendida descentralización, paradojalmente elaborada por un régimen autoritario. En este contexto, la educación invertebrada se hizo depender ya sea de Departamentos de Educación Municipal (DEP) en los municipios más grandes, o de las poquísimo transparentes Corporaciones Municipales de Educación. En cualquier caso, el profesorado perdió su carácter de funcionariado público y se transformó en empleado particular dependiendo de precarios contratos de prestaciones de servicios con los municipios y de la aquiescencia política de grupos pro-régimen entronizados en la burocracia municipal.

·         En el año 1981 comenzó la municipalización, en el marco de una propuesta sugerida para el sistema educacional de América Latina. Fue el inicio de un cambio en la lógica para concebir el sistema educacional: la municipalidad reemplaza al Estado en la administración escolar y se abre la posibilidad de que también administren privados; a esto se le modificó el financiamiento estatal a las escuelas, incorporando la subvención por alumno; además, se fortaleció un método de supervisión a cargo de los departamentos provinciales; se instauró el cargo de jefe de UTP en cada establecimiento y se comenzaron a implementar planes nacionales de evaluaciones de la calidad, como el SIMCE. La nueva lógica del sistema educacional se contraponía en muchos puntos a la cultura educativa tradicional, y pese a que en aquellos años presentó tremendas dudas y resistencias, la época política no permitió discutir las medidas con mayor profundidad. A la implantación de la nueva modalidad, hubo medidas de exoneración de profesores por parte de los municipios, confundiéndose y mezclándose motivos financieros, de eficiencia (como exceso de profesionales contratados en los municipios en relación a la matrícula, imposibilidad de remover por estatutos administrativos) con móviles partidistas.

·         La municipalización se asocia también a la crisis económica del 85, que colaboró a justificar los escasos recursos desde el Estado hacia el sistema educativo, con el consecuente empobrecimiento del mismo. La municipalización quedó así muy mal asociada, junto a los flamantes supervisores, los jefes de UTP y el sistema de subvención, que se sintieron como medidas inconsultas y sin participación, que empeoraba el estado del sistema educativo.

Bienes Públicos y Modelo Socioeconómico: la Educacion como bien de mercado. El reposicionamiento democrático

El marco político general en el que transcurre esta etapa se puede caracterizar por dos elementos: a) la búsqueda de una restauración plena de la institucionalidad democrática; b) una forma específica de convivencia democrática: la acción política autolimitada a los asuntos en que exista consenso.

En el ámbito político general, se democratizaron las municipalidades y los gobierno regionales se hicieron representativos. En cuanto a la educación, ésta  deja de ser preferentemente un bien público y se transforma en un bien colectivo "privatizable" al cual se accede primordialmente por el mercado, como ocurre con cualquier otro servicio al público, por ejemplo la electricidad o la telefonía. El modelo de gestion educacional es homólogo con de los sistemas impuestos en Chile para el manejo de otros bienes públicos durante el régimen de excepción, como fue el caso de la salud y la previsión social y que se transformasen en lucrativos negocios privados. Esto apunta a la dificultad de afectar una reversión de los criterios fundamentales detrás de las políticas educacionales actuales. No sólo el mecanismo institucional contiene salvaguardas para evitar un cambio de teleología, sino que existen factores contingentes que complican la posibilidad de un reordenamiento más equitativo del sistema educacional. Entre estos factores se encuentran el enorme poder protegido de las corporaciones educacionales privadas, la deficiente calidad del servicio educativo público en general, los bajos sueldos y status del magisterio y el generalizado prejuicio anti-público de la ideología predominante. Paradojalmente, este elitismo implícito se cimienta tras una pretendida descentralización y autonomía, que protegen enclaves autoritarios, excepcionalidades y desigualdades manifiestas.

El régimen militar había establecido constitucionalmente una serie de normas y medidas de gobernabilidad que hacían difícil retrotraer la gestión pública al uso pre-gobierno militar. La Ley Orgánica Constitucional de la Enseñanza (LOCE), promulgada el último día del gobierno militar como condición de gobernabilidad, proporciona al nuevo gobierno un marco jurídico evidentemente contradictorio con las realizaciones proyectadas en el Programa Electoral de la Concertación de Partidos por la Democracia. Se lo intenta llevar a cabo tratando de no modificar este pie forzado jurídico[23] [24]

·         En primer lugar, se buscan interpretaciones menos radicales de la Ley, apartándose de la coherencia establecida en el gobierno militar ante una concepción subsidiara del Estado, una economía “social de mercado” y el establecimiento de un “mercado” educacional. En particular se trata de abandonar esta última noción y substituirla por la noción de democratización y participación a través de la descentralización efectiva de los servicios.

·         En segundo lugar, se deja de lado el “paradigma jurídico de cambio” como modalidad exclusiva de promoción de la novedad, característica de la democracia tradicional chilena, dado que su utilización habría obligado a la tarea imposible de intentar modificar la Constitución o la LOCE, o abandonar la estrategia política fundamental del asentamiento democrático a través del consenso y no de la confrontación. En substitución se adoptan estrategias sistémicas de intervención basadas en diagnósticos amplios¹² que identifican las áreas o aspectos de mayor sensibilidad o que garanticen mayor efecto sinérgico.

El enfoque general es, entonces, pragmático, intencionalmente enunciado en términos ideológicos a fin de evitar al máximo las confrontaciones con la oposición y, aun a riesgo de recibir críticas desde las propias filas concertacionistas, acentuando los requerimientos modernizadores de una economía dinámica, moderna, recientemente internacionalizada. Se connota esta posición enfatizando las nociones de crecimiento económico y desarrollo con equidad. ¹³

·         Para estos efectos se utilizan los estudios elaborados al respecto por organismos internacionales, en especial UNESCO y CEPAL, que brindan un sustento teórico a la consideración de “la educación como eje del desarrollo económico con equidad” y se sigue la estrategia de desarrollar programas de mejoramiento de alto impacto en los establecimientos educacionales con asistencia técnica y financiera internacional.¹⁴ Para la argumentación relativa al desarrollo de la educación media se recurre a la búsqueda de referentes externos significativos.

·         Así, se exploran sistemáticamente las soluciones estructurales y curriculares que para la educación media elaboraron países que experimentaron procesos de desarrollo económico similares al chileno: crecimiento sostenido y franca inserción en la economía internacional, como es el caso de Corea del Sur, Malasia y Singapur. También se busca en países europeos, como Holanda, modelos de estrategias de política educativa que combinen una amplia participación ciudadana en la educación con una organización curricular que intente mejorar los niveles de logro en enseñanza y resuelva los problemas de organización de una buena educación técnica de nivel medio. En un debate no resuelto aún, las posiciones más originales abandonan la orientación norteamericana destacando sus resultados negativos en la calidad del producto educacional, debido al efecto contradictorio (por sus resultados inequitativos) de los plantemientos escolares igualitaristas, cuando se los confronta con una absorción casi universal de la matrícula de este nivel. Para lograr equidad educativa en una sociedad como la chilena, con diferencias tan abismantes en los ingresos familiares, parece más razonable diferenciar alternativas de educación media que puedan atender más adecuadamente las necesidades de los distintos segmentos fijándose, al mismo tiempo, metas elevadas pero asequibles de calidad académica.

·         Otras posiciones enfatizan también la necesidad de tener una educación media académicamente muy seria. Proponen el desarrollo de una educación general más prolongada, de alta calidad, que permita unos años finales de educación media con diferenciación académica y técnica clara y responsable. Se piensa que para recuperar la calidad de “ascensor” social que tuvo la educación media, se hace necesario detener su actual desvalorización y pérdida de significado. El liceo debería ser capaz de atraer realmente a los jóvenes inteligentes y talentosos de los sectores empobrecidos y convertirse en un trampolín que permita su aporte pleno y efectivo en la sociedad.

·         El Ministerio de Educación comienza un lento proceso de redefinición del rol pasivo heredado del régimen militar, inaceptable para los partidos de la Concertación que se encuentran ahorquillados entre la interpretación mercadista o privatista de la LOCE y el nuevo régimen descentralizado de administración alcaldicia de las escuelas y liceos. Se elige fortalecer la descentralización, después de todo las elecciones de concejales democratizarán las comunas.¹⁵Se vuelve a incorporar al profesorado como actor en la determinación de políticas educacionales invitándose al gremio magisterial a formar parte de comisiones de trabajo y asesorías y cargos ministeriales. Se aprueba la Ley de Estatuto Docente que vuelve a regular las remuneraciones del profesor. Esta Ley constituye la medida más abiertamente contradictoria con el marco jurídico heredado y su aplicación ha provocado múltiples problemas concretos de implementación dada su incoherencia con el resto del sistema. Los profesores siguen la estrategia de afirmarse en esta Ley para, simultáneamente, impedir mayores iniciativas privatizadoras y forzar al Ministerio de Educación a asumir un rol más activo en la administración de la educación.

·         Se da también importancia y se fortalece a las organizaciones estudiantiles procurando el restablecimiento de los centros de alumnos en los liceos y la preparación responsable y sistemática de dirigentes estudiantiles. El Ministerio del Trabajo, por intermedio del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, tiene una activa participación en el nuevo diálogo educacional formando parte importante de los esfuerzos educativos del país.

·         En la gestión educacional, hechos significativos han sido, por una parte, el dictado del Estatuto de los Profesionales de la Educación, que modificó de modo importante la administración del personal docente, y por otra, los cambios en el financiamiento público de la educación: se introdujo un sistema de reajustabilidad de las subvenciones que preservó su valor de año en año, aumentó lenta pero sostenidamente el gasto público y se estableció una modalidad de financiamiento que permite y favorece el aporte familiar en escuelas subvencionadas por el Estado. Otra expresión de redefinición del papel del Estado fue la fundación de diversos programas ministeriales de intervención directa en el mejoramiento de la calidad y en apoyo de la innovación educativa, así como otros que han apuntado a favorecer la equidad y la igualdad de oportunidades.

A pesar de un aumento relativo real de más de 144% en el gasto educacional a partir de 1990, cualitativamente y en sus lineamientos generales, el modelo educacional del régimen anterior se ha mantenido en vigor. Esta irreversibilidad no es necesariamente debida a la eficiencia o la eficacia del proyecto. Tampoco parece ser el resultado de su calidad substantiva, el beneficio que rinde a la gran mayoría de sus usuarios, ni por su equidad en cuanto a política social. No obstante, las sucesivas reformas intentadas parecen haber afectado el modelo sólo superficialmente. Como en el caso de las otras políticas sociales heredadas del régimen de excepción, hay un reconocimiento amplio de que no funcionan. Pero, sin embargo subsisten. La explicación hay que buscarla quizás en un nivel más macro. O el "apoyo adecuado"[25]es relativamente alto y la "oposición adecuada" es fragmentaria e incompetente, o existe un sesgo institucional ("metapoder", "pacto de elites", etc.) que excluye el tema educación efectivamente de la agenda política. También existe un proceso creciente de burocratización cuyos efectos compuestos han sido una entronización de prácticas autoritarias y una suerte de legitimación habitual o procesal de las mismas.

Tipificación y diagnóstico

Latorre, Núñez, González y Hevia nos señalan los siguientes aspectos:

Clasificación

Se tipifica el proceso chileno en términos de desconcentración antes que de descentralización y se infiere un conjunto de características de la descentralización que facilita la calidad y la equidad en la educación así como obstáculos para una efectiva descentralización. Facilitan el proceso educativo aspectos de la descentralización tales como: el marco legislativo y normativo, que puede aprovecharse para elaborar un currículo pertinente si se acompaña de recursos y apoyo técnico (al establecimiento y los profesores); los márgenes de autonomía para administración y uso de recursos, si se emplean eficientemente; un M. de Educación liberado de tareas administrativas puede concentrarse en actividades creativas (orientación del sistema, control de la calidad, resguardo de la equidad); fórmulas administrativas como las Corporaciones Municipales pueden permitir una gestión más ágil de los recursos, a condición que incorporen canales de participación comunitaria.

Problemas prácticos de la municipalización

La municipalización -inspirada en la concepción neoliberal- se asocia con modernización y aparece como una propuesta más radical de descentralización; la forma visible del proceso consiste en el traspaso de la gestión de la mayoría de las escuelas que estaban en manos del M. de Educación a las municipalidades y el resto al sector privado (principalmente escuelas técnico-profesionales). En la práctica, la municipalización implicó una serie de problemas tales como: estancamiento de las Secretarías Regionales de Educación, encargadas de la puesta en marcha de la regionalización educacional; la privatización de las condiciones laborales de los docentes; el traspaso se limitó a delegar la administración de los servicios educacionales; se produjo el hiperdesarrollo de la administración de la educación. Además, precarios resultados de aprendizaje; ausencia de una efectiva participación de los diversos actores en las decisiones educativas; en síntesis, agudización de la distribución desigual de la calidad de la educación.

A la larga, esto significaría un deterioro económico, ocupacional y de status, con claras repercusiones en términos de menor calidad de la educación pública, la que, con la municipalización dejó de ser realmente nacional. Un corolario fue la expansión de la educación privada en sus dos formas, de educación subvencionada y de educación privada autónoma. El resultado fue que la educación se configuró en un bien de mercado más, con diferencias abismales en calidad y accesibilidad. La educación más desmedrada, pero también aquella de mayor cobertura y accesibilidad, quedó en las municipalidades –con grandes desniveles entre las unidades. La educación de mejor calidad, aquella para "ricos," se concentraría en las instituciones no-subvencionadas de elite. La educación privada subvencionada se ubicaría en un lugar intermedio, aunque derivando significativos beneficios del nuevo orden educacional. En todo caso, los incentivos de calidad y oportunidad presentes en la educación pública disminuyeron ostensiblemente. Más bien, se creó un desincentivo sistémico hacia la educación pública, como un vehículo de acceso a la educación superior y a la movilidad social y ocupacional.

Tendencias complementarias:

·         Las escuelas municipales siguen atendiendo a los sectores sociales y económicos más desventajados (sector rural y urbano marginal); ésta podría ser una explicación de las diferencias en la prueba SIMCE entre los estudiantes de escuelas particulares subvencionadas y municipales;

·         ii) la municipalización no ha logrado un aumento del apoyo privado a la educación;

·         iii) aun cuando la municipalización implicó una mejora desde el punto de vista operacional -un uso más ágil de los recursos- no ha provocado un mejoramiento de la calidad de la enseñanza;

·         iv) se acompaña con un proceso de participación personalizado en torno a la figura del alcalde.

Obstáculos para una efectiva descentralización

Entre los principales obstáculos para la descentralización se señalan: el origen no democrático de las autoridades comunales; la ausencia de canales de participación; los criterios y mecanismos arbitrarios empleados para la selección de los profesores; la política de subvenciones estatales a los establecimientos que desincentiva algunas modalidades (educación especial, técnico-profesional y de adultos) e introduce discontinuidad en el financiamiento, ya que éste queda referido a la asistencia media mensual de estudiantes (se perjudica a la educación rural y carcelaria); la desprotección del profesorado y sus secuelas de pasividad, desmotivación, dificultades para incorporarse a programas de perfeccionamiento docente y resistencia a la descentralización; la falta de una efectiva supervisión orientada al mejoramiento de la calidad de la enseñanza.

 

Los desafíosque enfrenta "la modernización"

En el Informe preparado por el Comité Asesor de la Comisión Nacional de Modernización de la Educación, de septiembre de 1994, se reconoce que habrá tres desafíos principales, a saber:

·         "- Primero, hacer frente a la pobreza extrema y superarla en lo que resta del presente siglo, asegurando a todos una efectiva igualdad de oportunidades:

·         "- segundo, para eso la economía debe crecer continuamente, mejorando las condiciones de su competitividad: y

·         "- tercero, debe crear las bases de un orden social donde los aspectos positivos de la modernidad puedan ser incorporados sin pérdida de los valores, tradiciones, sentido de identidad y vigor de sus instituciones democráticas."

Y agréguese a ello: la municipalización de la educación, -propuesta inicialmente a título experimental para su evaluación pero impuesta a golpe a todo el país-; los sistemas vigentes de evaluación, tanto de los alumnos y de las escuelas como para el ingreso a la Universidades, despersonalizados y dirigidos todos ellos a medir conocimientos y no evaluar y apreciar personas; el maestro, que ha perdido su imagen; contenidos programáticos añejos y mal presentados, métodos poco activos. Bueno, y un sin fin más de situaciones.

Realidades en la educación pública chilena

La Reforma curricular

A partir del año 1997, se inició la reforma curricular en la educación chilena, con la aplicación gradual de los Objetivos Fundamentales y Contenidos Mínimos (OFCM) que consignan los Decretos Nº240/99 (Educación Básica) y Nº220/98 (Educación Media), ambos del Ministerio de Educación. El dictado de dichos textos legales obedece a lo dispuesto en el artículo 18º de la Ley Nº18.962, Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE), norma que a su vez, faculta a todos los establecimientos educacionales del país, para elaborar sus propios planes y programas de estudio, tomando como base dichos OFCM y sujetos a la aprobación ministerial, o, acogerse a los que elabore el Mineduc. Esta última alternativa es obligatoria para los establecimientos que carezcan de planes y programas propios. [26]

Las municipalizaciones que devienen en privatizaciones

Si bien el Alcalde J. Lavín habría asegurado que no repetiría en Santiago la experiencia privatizadora aplicada en Las Condes, en un seminario realizado por el Instituto Libertad y Desarrollo[27] se entregaron directrices para acelerar las modificaciones estructurales en la administración de los establecimientos. En efecto, expertos norteamericanos especialmente contratados para tal efecto, expresaron las siguientes ideas motrices, avaladas, según El Mercurio del 4 de abril, por las actuales autoridades comunales:

·         Formación de los "Charters School", colegios desechables liberados a la suerte del mercado.

·         Eliminación de toda regulación en el desempeño de la función docente, derogando el Estatuto Docente.

·         Superar la escasez de buenos maestros, con la "preparación de exmilitares deseosos de educar" .

A todo ello se suma:

·         recorte presupuestario de aproximadamente 350 millones de pesos

·         rebaja en las raciones alimenticias en cantidades superiores al 50%, llegándose a casos en que de 300 diarias, hoy se entregan sólo 100.

·         reducción de los fondos fijos de administración

·         eliminación del financiamientos a prestigiosos grupos culturales

Como es notorio, todas estas medidas conllevan un debilitamiento de la Educación pública y no su fortalecimiento, preparando el camino para su privatización.

El salario de los docentes

Del informe de la Comisión de Remuneraciones integrada por economistas del MINEDUC y del Colegio de Profesores se desprende que:

1. Los docentes, en la actualidad, están percibiendo, en promedio, menos de la mitad de lo que ganan el resto de los profesionales de la administración pública (un 46%).
2. el deterioro de las remuneraciones del magisterio se acentúa en la misma medida que aumentan los años de servicio docente.
3. Igualar las actuales rentas de los profesores que tienen un mayor deterioro en sus remuneraciones, con los otros profesionales del sector público, significa aumentarlas en el orden del 110%.

El sector particular subvencionado

Magnitud

Según el Compendio de Información Estadística año 1999, del Ministerio de Educación, la cobertura alcanzada por el sector particular subvencionado, en comparación con el sector municipal, es la siguiente a nivel nacional:

Docentes                                             Docentes sector municipal 78.255

Docentes sector particular subvencionado 39.690

Establecimientos educacionales         Sector Municipal 6.290

Sector particular subvencionado 3.170

Matrícula                                             Sector municipal 1.866.991

Sector particular subvencionado 1.202.327

Naturaleza jurídica

El dictado, durante el régimen militar, del Decreto Ley Nº3.476 de 1980, y su reglamento el Decreto Nº8.144 de Educación, del mismo año, permitió el crecimiento explosivo del sector, al liberar las exigencias para acceder a la subvención fiscal y, correlativamente, mejorar sustancialmente su monto, A su vez, el Decreto Ley Nº3.063 y el DFL Nº1 – 3.063, ambos de 1980, que concretaron la unilateral municipalización de la educación fiscal, fijaron en la práctica, un tipo de financiamiento similar tanto para la educación pública municipal como para la particular subvencionada. Así, al tradicional sector particular consolidado históricamente, ingresan al sistema un numeroso grupo de sostenedores, atraídos por la desregulación total y, el aliciente de acceder a recursos públicos, que permitían casi sin capital inicial, un rápido margen de utilidad.

Operó, así en el fondo, una verdadera subcontratación del servicio educacional estatal, con la particularidad que a los nuevos contratistas educacionales, no se les exige garantía alguna , al concesionarles la prestación del servicio, a pesar de estar comprometidos cuantiosos recursos fiscales. No es posible desconocer que en el transcurso de los años, el sistema fue añadiendo algunas exigencias básicas, tanto de infraestructura como de personal, (por ejemplo, no sólo exigir los títulos docentes, sino que los contratos de trabajo, para evitar el "préstamo de títulos docentes", a personas que realmente ejercían la docencia, sin tener la condición de tales.), pero esas modificaciones no han impedido, que se mantenga o acentúe la "informalidad" empresarial y la precariedad laboral docente.

El modelo educativo cubano

¿Por qué Cuba?

Muchos consideran al sistema educativo cubano como un buen ejemplo a seguir[28]. Incluso, organismos internacionales como la OCDE, UNESCO y el Banco Mundial se muestran complacidos con las estadísticas cubanas. Es que Cuba ha obtenido una serie de innegables logros:

v  No hay analfabetos.

v  El promedio de escolaridad de la isla es de bachillerato.

v  Es el país con mayor densidad de certificados universitarios.

v  El gobierno ha creado una gran diversidad de asociaciones de profesionales.

v  Existen instituciones que orientan a los niños hacia aquella formación que más se adecua a las necesidades y particularidades funcionales del país. Hoy día la instrucción secundaria se orienta hacia estudios politécnicos, muchos de los cuales llevan a una formación profesional de alto nivel técnico y científico. Esto lleva a una profunda transformación de las fuerzas productivas.  Donde, por ejemplo, un operario agrícola es capaz de controlar la biotecnología y la aplicación de biofertilizantes, de hacer frente a las plagas con el control biológico.  Y este operario se está formando con una base alto nivel para continuar con los estudios de nivel superior.

v  El sistema cubano posibilita además que cada cubano que destaque en la práctica de una especialidad deportiva pueda recibir gratuitamente asesoramiento personalizado y desarrollar sus potencialidades[29]. Cuba cuenta hoy con numerosos deportistas que han llegado a ser campeones del mundo

v  Según datos correspondientes a 1998[30]:

Ø  Personal docente por mil habitantes 17,6

Ø  Alumnos por maestros (educación primaria) 13,1

Ø  Alumnos por maestros (educación media) 11,5

Ø  Alumnos por profesor (educación superior) 4,7

Ø  Tasa de escolarización

§  de 6 - 11 años 99,3

§  de 12 - 14 años 94,6

Ø  Gastos de educación / PIB 6,7 %

Historia del Sistema Educativo de la República de Cuba

Antes de la Revolución

·         A Principios de este siglo, Cuba tenía un 64% de población analfabeta. Hasta el año 1959 el porcentaje anual de reducción de analfabetismo no pasó de 0,62%. En dicho período la educación se impartía de forma combinada por escuelas públicas y privadas en todos los niveles de enseñanza, pero las condiciones económicas de las mayorías y el poco esfuerzo gubernamental en este frente, impedían que abarcara a toda la población.

·         Aun así, Cuba presentaba una de las situaciones educacionales más avanzadas del continente: tenía uno de los más elevados coeficientes educativos de toda la América Latina, y su por ciento de analfabetos era uno de los más bajos del mundo hispánico en aquel entonces (23,6%). En 1958, según un informe de la UNESCO, Cuba era el primer país latinoamericano en cuanto al por ciento del presupuesto que se dedicaba a la educación. Sin embargo, aunque los presupuestos nacionales asignaran fondos en proporciones bastantes elevados, dichos fondos no siempre se aplicaban a resolver los problemas de la enseñanza, ya que muchas veces eran objeto de despilfarro y de malversación. Otro de los males de que adoleció la educación pública primaria en Cuba fue la concentración de las escuelas en las áreas urbanas. Al no funcionar de manera eficiente la educación pública a nivel primario, la escuela privada había tomado un auge extraordinario en Cuba.. Sin embargo, la escuela privada elemental, por las limitaciones de orden económico a que estaba sometida, no pudo enfrentarse y mucho menos resolver el enorme problema de la educación del campesinado cubano.

·         En cuanto a la escuela pública de nivel secundario, Los Institutos de Segunda Enseñanza de Cuba llegaron a tener, en su casi totalidad, edificios especialmente construidos y todos contaron con una Biblioteca bastante bien dotada, y algunos añadieron importantes museos.

Después de la Revolución

El gobierno revolucionario de Cuba estableció el principio de que la educación es responsabilidad del Estado y ha de ser gratuita para la población en todos sus niveles[31], instaurándose a partir de 1959 un nuevo sistema nacional de educación.

Después del triunfo revolucionario, entre 1960 y 1975, el aumento del nivel educativo se refiere principalmente a la erradicación del analfabetismo y el crecimiento global de la escolarización.

·         En Julio de 1961 se crea la Ley de Nacionalización de la Enseñanza, que la hace gratuita y obligatoria hasta el noveno grado, aspecto que recoge la actual Constitución de la República de Cuba[32] e implicó la desaparición de la enseñanza privada[33]. Se crean más de 10 mil nuevas escuelas y se duplica el numero de profesores rurales[34].

·         También se lanza la Campaña Nacional de Alfabetización[35] a la que se incorporan 270 mil maestros voluntarios. Aunque la alfabetización en algunas zonas rurales había comenzado en el mismo año 1959, en 1961 se llevó a cabo una operación en gran escala, en la cual se concentraron todos los esfuerzos y se invirtieron, prácticamente, todos los recursos de la nación. En diciembre de ese año, Cuba se declaró territorio libre de analfabetismo Al terminar la campaña, el gobierno tenía el control más absoluto sobre la educación pública en Cuba.

·         En 1961, con la Campaña Nacional de Alfabetización comienza el Sistema Nacional de Becas, para resolver la baja escolarización y la poca existencia de escuelas en las zonas rurales. Cualquier estudiante puede obtener una beca para estudiar desde la primaria hasta la universidad, priorizando a quienes residen en zonas alejadas de los centros de estudio y a aquellos cuyos padres desempeñan tareas que les impide atenderlos debidamente.

·         En 1963, la UNESCO reconoció en un informe especial, que el esfuerzo cubano por la educación había crecido en solo cuatro años un 69%.

Desde 1975 hasta fines de los años ochenta:

·         Aumenta poderosamente el volumen de la educación media y universitaria.

·         El nivel de escolarización fué creciendo aceleradamente hasta alcanzar en 1990 un 98% del total de la población de 6 a 14 años de edad.

·         Las Escuelas Primarias se multiplicaron.

La emergencia económica que vive el país desde 1990 está afectando de diversas formas el sistema educativo cubano, especialmente en lo que se refiere a infraestructura y material didáctico, además de los problemas que causa en la vida de niños y jóvenes, también en el plano alimentario. No obstante las dificultades, se observa que:

·         Cuba tiene un docente por cada 14 estudiantes, medida similar a la de Japón (1 por cada 12 )o Suiza ( 1 por cada 15 ) y superior a la de la media europea ( 1 por cada 20 ).

·         Las Universidades Públicas, que eran solo 3 en 1958, aumentaron hasta 46 en 1995.

·         Cuando Cuba disfrutaba del subsidio soviético, prácticamente todos podían hacer carrera universitaria. Actualmente, cuando un alumno termina el ciclo de educación obligatoria, puede elegir los siguientes caminos: a) El Estado le aplica un examen para determinar su capacidad y aptitud para continuar estudios de bachillerato y posteriormente universitarios. Si lo aprueba, recibirá todo el apoyo del gobierno para seguir estudiando, si no… b) Se incorpora a alguna escuela técnica estatal de dos o tres años para especializarse en topografía, enfermería, electricidad, etc. para después alistarse en una empresa estatal, o bien… c) Se incorpora al trabajo en alguna fábrica del gobierno o en alguna granja estatal.

·         En 1994 existían 400 mil becarios en la Isla. Este plan también se extendió a alumnos de otros países, especialmente de naciones subdesarrolladas de Africa, Asia y Améria Latina, graduandose desde 1965 más de 26 mil universitarios extranjeros. Los becarios en Cuba reciben gratuitamente, además de la enseñanza, los libros, útiles de estudio, alojamiento, asistencia medico-hospitalaria, ropa, calzado y alimentación.

Descripción desde la Política Educativa

La UNESCO, a través del informe" La EPT[36] Evaluación 2000" referido a Cuba, señala, entre otros, los siguientes aspectos:

Toma de decisiones y gestión en materia de Educación Para Todos

El Ministerio de Educación así como los organismos de la Administración Central del Estado que trabajan por esta actividad rinden cuenta de su labor a la Asamblea Nacional del Poder Popular, máximo órgano de poder del país, la que ejerce funciones de fiscalización y control.

El control de los órganos de poder es ejercido, particularmente, por las Comisiones de Educación nacional, provinciales y municipales, las cuales a su nivel, llevan a cabo periódicamente análisis del estado de la educación y de los factores que la afectan, consultando desde los Consejos Populares a los diversos organismos y organizaciones, a maestros, profesores, alumnos y sus familias sobre la calidad del proceso docente y recomendando las medidas pertinentes para su perfeccionamiento.

Además, también los Ministerios implicados rinden cuentas ante el Comité Ejecutivo y el Consejo de Ministros.

Esta evaluación periódica se realiza también de manera sistemática en el propio Ministerio y en los niveles provinciales y municipales de Educación, a sus órganos de dirección. El control ha permitido adecuar y perfeccionar las direcciones de trabajo y sobre todo su puesta en práctica.

Como órgano permanente de control de las direcciones principales y su cumplimiento está la reunión de información y control del trabajo del Ministerio de Educación que es presidida por el Ministro e integrada por: los viceministros de Educación, los directores nacionales y provinciales de Educación y los rectores de los Institutos Superiores Pedagógicos. Además son invitadas las organizaciones políticas y de masas (Unión de Jóvenes Comunistas, Federación de Estudiantes Universitarios, Organización de Pioneros José Martí, Federación de Estudiantes de la Enseñanza Media, Partido Comunista de Cuba, Sindicato de trabajadores de la Educación, Comités de Defensa de la Revolución y Federación de Mujeres Cubanas) así como otros representantes de organismos y organizaciones, de acuerdo a las temáticas a tratar.

En estas reuniones periódicas y en la de resumen del año participa también la prensa radial y escrita, la que realiza amplia difusión de estos temas.

Este control adquiere un carácter democrático y participativo ya que se efectúa también en las provincias y municipios hasta llegar a la escuela y de ella hacia arriba en un movimiento dinámico y recurrente que hace realidad lo legislado en nuestra constitución.

Se han priorizado las reuniones, los cursos y la preparación con todos los Directores Municipales de Educación, para la concreción y el trazado de políticas con aquellos que más cerca están en la ejecución de la educación...

En las reuniones de preparación de cada curso escolar en cada territorio, los dirigentes y funcionarios de Educación y de otros sectores trazan las acciones metodológicas que se van a emprender para fortalecer la calidad del proceso docente educativo en los diferentes niveles de Educación.

Así mismo en los congresos celebrados en el decenio de la Organización de Pioneros José Martí, la Federación de Estudiantes de la Enseñanza Media, Federación de Estudiantes Universitarios, el Sindicato de los Trabajadores de la Educación, la Ciencia y el Deporte, la Federación de Mujeres Cubanas y Comités de Defensa de la Revolución, la educación, sus logros y dificultades han ocupado parte esencial de sus sesiones de trabajo

De suma importancia en la organización y ejecución de la política de EFA son los contactos bilaterales con otros organismos, organizaciones e instituciones para garantizar el trabajo colectivo por el logro de la calidad de la educación, como ejemplo, entre otras, son:

• Con el Ministerio de Cultura para las estrategias en Educación Artística y el trabajo cultural en las instituciones educacionales.
• Con el de la Agricultura y el del Azúcar para analizar el estudio trabajo, el apoyo a la enseñanza profesional y el autoabastecimiento de las escuelas.
• Con el Ministerio del Interior para analizar el trabajo con los niños, adolescentes y jóvenes con desventajas sociales.
• Con la Unión de Escritores y Artistas de Cuba con vistas a aprovechar todo el potencial artístico cultural del país y de la localidad en beneficio de las escuelas.
• Con el Ministerio de Salud Pública para discutir el trabajo de los médicos y enfermeras en los centros docentes, la captación de estudiantes para estas carreras y el trabajo de educación para la salud en las escuelas y comunidades.
• Con el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente para coordinar el trabajo de educación ambiental.
• Con el Instituto de Deportes, Educación Física y Recreación para todo lo referente a la educación física, el deporte masivo y la actividad deportiva en general.
• Con la Federación de Mujeres Cubanas, los Comités de Defensa de la Revolución y otras organizaciones sociales para lo referente al funcionamiento de los Consejos de Padres, el trabajo preventivo y el trabajo en vías no formales.

Cooperación en materia de Educación Para Todos

El estado cubano financia todas las actividades de educación. El presupuesto se desglosa a partir de un sistema de administración y gestión descentralizada, que llega hasta el nivel municipal[37].

Las direcciones provinciales y municipales de educación están sujetas al principio de doble subordinación, es decir al órgano local del Poder Popular en lo administrativo, y al Ministerio de Educación en lo normativo y metodológico. Los directores provinciales y municipales de Educación, son designados Vicepresidentes de los Consejos de la Administración en sus respectivos niveles, como una forma de priorizar la actividad educacional en las decisiones de gobierno locales.

La capacidad de decisión que tienen estos niveles de dirección expresa la descentralización por cuanto estas instancias tienen a su cargo el nombramiento y retribución del personal docente, los dirigentes y funcionarios, el control y establecimiento de la red de centros, la continuidad de los estudios, entre otros. Adecuan a sus condiciones territoriales programas a partir de los resultados del diagnóstico, de las comunidades y del nivel de desarrollo de los estudiantes, preservando la unidad del plan de estudios y el cumplimiento de los objetivos estatales. La administración y gestión educacional, desde esta concepción, entraña la dialéctica de la centralización y la descentralización.

Los centros de Educación Superior tienen una subordinación nacional a organismos ramales y tienen fuertes relaciones de cooperación con las entidades territoriales del Gobierno.

Inversión en la Educación Para Todos desde 1990

Todos los gastos educacionales, tanto corrientes como de inversiones (construcciones escolares, equipamientos, entre otros) se sufragan con fondos estatales aprobados en el presupuesto estatal por la Asamblea Nacional del Poder Popular.

A pesar de las difíciles condiciones económicas por las que atraviesa el país, la actividad educacional ha sido respaldada en todo sentido por el presupuesto estatal, evitando que se afecte su desenvolvimiento.

En los últimos 4 años el presupuesto destinado a los servicios educacionales crece a un ritmo promedio de más del 3% anual y alcanza en 1998 el 10,0% del producto interno bruto. En el curso escolar 1998 - 1999 se produce una reforma salarial, como una expresión más de la prioridad que otorga el país al sector educacional.

Como se expresó anteriormente, a pesar de las dificultades económicas se han reparado numerosas escuelas primarias y centros internos, tanto por los órganos locales, como con recursos asignados centralizadamente.

Presupuestos destinados a la Educación

Se aprecia que el gasto público ordinario en la enseñanza primaria en porcentaje del Producto Interno Bruto aumentó en relación al período 1990-1991 en 0,8% y se ha aumentado el gasto por alumno en porcentaje del PIB por habitante en 6,9% mientras que el gasto en la enseñanza primaria con relación al total de gastos en educación crece aproximadamente en 5 puntos porcentuales.

Descripción desde la Política General

Estas son, según Santos Mercado Reyes[38], las características a grandes rasgos:

·         El gobierno socialista construyó un enorme monopolio educativo controlado desde un centro burocrático.

·         Desapareció el sector privado educativo.

·         Todas las escuelas y universidades son propiedad del Estado.

·         Solo el gobierno, desde el Ministerio de la Educación, tiene la prerrogativa de formular los planes y programas de estudio.

·         A los niños y jóvenes se les educa para que al terminar sus estudios se incorporen como funcionarios o trabajadores del Estado.

·         En consecuencia, quedó prohibido todo tipo de educación que tuviera el objetivo de formar profesionales con visión empresarial o de negocios privados.

·         Todo el sistema educativo depende exclusivamente del financiamiento del gobierno.

·         Los salarios de los profesores, directivos y personal de apoyo son parte de la nómina del Estado y sólo éste tiene derecho de modificarlos.

·         Se estableció, por lo tanto, que los alumnos estarían sujetos a un régimen de educación gratuita, es decir, "el que estudia no paga", pues el gobierno asume todos los gastos.

·         Asimismo, el gobierno se encarga de equipar a las escuelas, dar libros gratuitos a los alumnos, incluso uniformes y alimentos.

·         El gobierno formó grandes sindicatos para tener un control directo y efectivo sobre todos los docentes y trabajadores.

·         Los docentes universitarios ganan el equivalente a 15/20 dólares al mes[39], pero tiene derecho a la Cartilla de Racionamiento y pueden solicitar casa o departamento.

·         El planeamiento estatal determina la cantidad de profesionales que debe haber en cada disciplina, independientemente de los deseos y preferencias de los estudiantes.

·         "El trabajo es un derecho". Los que concluyen sus estudios (un altísimo porcentaje) tienen asegurado su puesto en las oficinas del gobierno, en las granjas o empresas estatales o donde determine el Estado. No se puede ejercer iniciativa privada para establecer negocios propios.

El Diagnóstico Pedagógico Integral

Concepto

En 1991 se planteó la importancia del DIAGNÓSTICO PEDAGÓGICO INTEGRAL en la proyección, ejecución y control del proceso formativo  y fueron definidos los principios que serían su base.

Muchos especialistas en educación coinciden en que el diagnóstico pedagógico es un proceso que se caracteriza por ser dinámico e inacabado, que requiere de reactualización estable y científicamente fundamentada. Es esta reactualización la que permite organizar, mediante una respuesta coherente las acciones pedagógicas, que con carácter de sistema, constituyen el proceso formativo, educativo y capacitador en el que se desarrolla el educando.

El concepto cubano sobre DIAGNÓSTICO PEDAGÓGICO INTEGRAL es: «un proceso complejo en el que participan el colectivo de profesores y los estudiantes, que nos permite plantearnos un punto de partida acerca del estado pedagógico individual de cada alumno y del grupo clase, sobre la base de la interpretación de los resultados obtenidos, mediante un proceso investigativo sistémico intencionalmente dirigido a determinar el estado pedagógico real y potencial, y que se construye con la caracterización, el pronóstico de desarrollo, la estrategia de intervención y el sistema de medición de los resultados del proceso formativo».

Estructura

El DPI está compuesto de cuatro procesos:

1)     La caracterización pedagógica

2)     El pronóstico de desarrollo

3)     La estrategia de intervención formativa: Se proyecta a corto, mediano y largo plazo y se delimitan acciones de carácter:

a)     Formativo

b)    Complementario

c)     Profesional

d)    Investigativo

e)     Desarrollador

f)     Patrioticas

4)     El sistema de medición

En Cuba se recomienda que los siguientes elementos no deben faltar en la realización de la caracterización pedagógica integral:, caracterizando en lo individual

1- La capacidad para el aprendizaje (rigidez-flexibilidad ante lo nuevo por comprender; desarrollo de los procesos de análisis-síntesis, comparación, abstracción, generalización; propiedades del pensamiento tales como: amplitud, profundidad, independencia, rapidez, memoria e imaginación).

2- Conocimientos, habilidades y hábitos precedentes y con potencialidades para ser desarrollados.

3- Habilidades y hábitos para el trabajo docente.

4- La actitud del educando ante el estudio.

5- El entorno familiar.

6- La autoestima y el reconocimiento en el grupo y socialmente.

7- Proyección de los valores en sus modos de actuación.

Métodos

Los métodos más empleados en DPI son:

• El análisis de la documentación del escolar (expediente histórico).

• La aplicación de encuestas, entrevistas y pruebas de lápiz y papel.

• La observación del desempeño del escolar en su labor diaria.

• Métodos estadísticos para el procesamiento de la información.

Opiniones sobre el DPI

Los defensores de este tipo de diagnóstico lo justifican en que "La política educacional de la Revolución establece que el sistema educativo debe fundamentar su organización en el hombre, su integralidad, como factor esencial en la toma de decisiones. Si el hombre ocupa el lugar central, garantizar su desarrollo pleno, multilateral y armónico constituye el fin de la educación. La escuela asume esta tarea que el Estado le asigna. Y sobre la base de nuestras tradiciones pedagógicas, especialmente el pensamiento martiano y el fundamento marxista leninista, fructifica en los éxitos educacionales que nuestro país alcanza".

Otras opiniones diametralmente opuestas alegan: " Quienes cantan loas al sistema educativo cubano viran el rostro para no ver a niños sometidos a trabajos agricolas forzados, al sistema de expedientes escolares, fuente de tanta discriminacion e intimidacion en la sociedad cubana" .

Conferencias, Encuentros y Convenios de Cooperación

Desde hace años Cuba viene siendo sede de innumerables conferencias y encuentros binacionales, regionales y latinoamericanos referidos a Educación y Cultura. A pesar de no ser tal vez de gran envergadura internacional merece citarse a modo de ejemplo que El instituto Pedagógico Latinoamericano y Caribeño ( IPLAC) Cátedra UNESCO en la Ciencia de la Educación y la Asociación Misión Futuro, con sede en La Plata[40], convocanron a Directivos, Funcionarios, Docentes de todos los Niveles y todo aquel que se encuentre relacionado con el proceso educativo a participar del 5to. Encuentro Argentino-Cubano y 1er.Latinoamericano “Misión Educar” que se realizó en La Habana del 8 al 10 de Octubre de 2001.

Los Objetivos:

-          Intercambio de experiencias pedagógicas de avanzada.

-          Reflexión y análisis de la integración de Latinoamérica y el Caribe.

Los Temas:

-          El sistema Educativo Cubano

-          La formación de Valores

-          Desarrollo de la Creatividad y el Talento

-          El desafío de la Identidad en un Mundo Globalizado

-          Informática Educativa

-          Comunicación y Desarrollo Humano

Asimismo, se suscriben regularmente convenios de cooperación con países de la Unión Europea y últimamente, con Venezuela, aparentemente con la intención de aplicar en dicho país el modelo cubano. (Ver Venezuela)

Fervientes críticas al sistema

La Iglesia:

Ver Documentos.

Estados Unidos:

Ver Documentos.

Otras:

·         Santos Mercado Reyes: "¿Por qué con tan alto índice de escolaridad, el mayor de América Latina, Cuba sufre de escasez de granos, carne, azúcar, verduras, etc.? Aún bajo el supuesto que el bloqueo de E.U. implicara que ningún país le comprara o vendiera a Cuba, es decir, que la isla estuviera completamente cerrada, ¿no sería posible sobrevivir y desarrollarse con sus propias fuerzas en virtud de la gran cantidad de profesionales con que cuentan? ¿Con los más de diez mil ingenieros marítimos no sería posible que tuvieran la flota pesquera más grande y productiva de Latinoamérica? Cuando una sociedad sufre de pobreza y al mismo tiempo la gente posee una escasa escolaridad nos parece una situación normal. Pero cuando observamos que un pueblo tiene alto nivel educativo y su gente sufre de problemas alimentarios, con vivienda decrépitas, descontentos de todo pero sin ganas de transformar nada o esperando la mínima oportunidad para salir de la isla, entonces algo no funciona bien. ¿Cómo se explica que una sola empresa capitalista como Disney World produce mas riqueza en términos de dólares que el PIB de toda la isla? ... El problema no está en el objetivo, sino los medios para alcanzarlos. ... Esta revolución se preocupó por hacer de Cuba una isla socialista, es decir, planificada centralmente, organizada y administrada en todos sus aspectos desde el aparato de poder. Las intenciones son buenas, pero el método es poco eficiente y muy costoso. La centralización genera un sistema de altos costos sociales formando profesionales sin iniciativa personal, carentes espíritu emprendedor, que se auto subordinan a la estructura de poder, encadenándose al salario de gobierno y perdiendo el tiempo en largas colas para recibir su ración de alimentos..."

·         Alberto Luzárraga[41]: "...Continuemos con los monopolios. La educación es uno de los mas ofensivos puesto que el estado se apropia de ella para sus propios fines y procede a dictar no solo el programa educativo sino a prohibir cualquier otra educación contraria a su objetivo. El artículo 39 a) y c) establece que los estudiantes deben de ser formados de acuerdo con el ideario marxista al establecer que es deber del estado "promover....la formación comunista de las nuevas generaciones y la preparación de los niños, jóvenes y adultos para la vida social." ..."El Código de la Niñez y la Juventud en su artículo 1 explica su propósito: formar una personalidad comunista y alega que es preciso regular los diferentes aspectos de la vida de la nueva generación, sus deberes y sus derechos. No es de extrañar que más adelante (art. 23) hable de la actitud política como criterio de acceso a la enseñanza superior y que el art. 26 requiera una actitud "integralmente correcta." Y para colofón el expediente acumulativo acompaña al estudiante durante toda su carrera escolar registrando sus "actitudes." "..."El monopolio educativo es uno de los abusos mas flagrantes pues la educación de los hijos es un derecho natural de los padres reconocido por todas las legislaciones y constituciones civilizadas. Negarlo es retroceder y convertir al niño en objeto, en un bien de uso... La Declaración de los Derechos Humanos lo dice bien claro en su artículo 26 " los padres tendrán derecho preferente a escoger el tipo de educación que habrá de darse a sus hijos" ..."Tanta es la preocupación del estado con mantener su monopolio que inventa un delito peculiar, el de "abuso de la libertad de cultos " que define en el art. 206 del Código Penal así: "El que, abusando de la libertad de cultos garantizada por la Constitución, oponga la creencia religiosa a los objetivos de la educación."..."

·         David Boaz[42]: "Las palabras profundas, pero gentiles del Papa fueron acogidas como una fuerte crítica al sistema escolar Castrista, en donde a los niños se les enseña socialismo, ateísmo y anti- norteamericanismo, sin considerar la opinión ni los valores de sus progenitores. No hay duda que tanto en Cuba como en otros países comunistas, el propósito esencial de las escuelas es erradicar por completo cualquier huella de los valores de los padres, asociados por lo general a la religión o el capitalismo, y reemplazarlos por la teoría marxista y la sumisión el Estado Comunista. ..."

·         Rogelio de la de la Torre[43]: "todo lo que ha logrado el comunismo totalitario con su sistema educativo y sus separaciones entre padres e hijos ha sido producir el debilitamiento de los fuertes valores familiares que caracterizaron siempre a la sociedad cubana. La tasa de divorcios entre los matrimonios ha aumentado considerablemente, y es alarmante el número de abortos que se practican, especialmenbte entre las adolescentes solteras. El sistema también ha ocasionado una declinación en los principios éticos y las prácticas morales, hasta el punto de que el robo, el «jineterismo», el incumplimiento de los compromisos y el olvido de las obligaciones son muchas veces aceptados como parte de la nueva realidad. A todo esto se refería el Papa Juan Pablo II en su homilía de Santa Clara cuando criticó «la separación de los hijos y la sustitución del papel de los padres a causa de los estudios ... en situaciones que dan por triste resultado la proliferación de la promiscuidad, el empobrecimiento ético, la vulgaridad, las relaciones prematrimoniales a temprana edad y el recurso fácil al aborto». En estos cuarenta años también se han debilitado muchos de los valores en que se afirmaba la concepción democrática y patriótica que antes imperaba. Los jóvenes cubanos de hoy desconocen en su mayor parte las glorias, los héroes y las grandezas del pasado histórico de su propia Patria."[44]

·         Raúl Ferrera-Balanquet: "...Existen carreras universitarias que son solo para los que pertenecen a la "Juventud Comunista.". Además, la mentalidad colonial patriarcal que abundaba durante los primeros 20 años del gobierno creo sistemas de apartheid muy específicos: si eras santeros, religioso, homosexual o si te vestías con ropas "occidentales," no tenías acceso a la educación superior. Existen datos históricos de "procesos de limpia" en los planteles de educación superior. Los estudios no son tan gratuitos: desde que tienes 12 años, en todos los cursos escolares hay que ir a trabajar al campo por 45 días..."

---

[1] Dpto. de Educaci{on. Facultad de Ciencias Sociales. Universidad de Chile

[2] Hernán Vera Lamperein, Ex Rector de los Liceos de Victoria, Traiguén, "Juan A. Ríos" y "Darío E. Salas". Experto y Consultor de la Unesco y la Organización de Estados Americanos en varios países (1955 - 1970). Asesor de la Superintendencia de la Educación Pública (1973)

[3] Hevia y Núñez consideran como “función” insoslayable del Estado central, la dimensión nacional de planificación del desarrollo educativo; ésta se relaciona, a su vez, con la regulación nacional del status de los docentes y funcionarios de la enseñanza pública.

[4] Es interesante aclarar que la tensión centralismo-descentralización hace referencia a un continuo, referido al modo como se ejerce el poder (no connota una orientación política específica); la distinción entre los tres ámbitos es analítica y se observan incluso incongruencias entre ellos (por ejemplo, un gobierno puede centralizar en un ámbito, descentrar en otro y descentralizar en un tercero).

[5] Cassasus, por su parte señala que esta crítica no deja de contener un elemento paradojal ya que en los hechos la política educativa centralizada ha permitido la incorporación masiva de la población al servicio educativo.

[6] Es decir, no necesariamente la desconcentración de funciones lleva a la descentralización y tampoco la descentralización requiere necesariamente la desconcentración de funciones.

[7] En AL, Chile y Brasil son los países que han desarrollado más esta experiencia

[8] Manuel de Puelles Benítez. Catedrático de Política y Administración de la Educación de la Universidad Nacional de Educación a Distancia, España

[9] En proceso de cambio

[10]Luis M. Cifuentes, presidente de la Asociación Española de Profesores de Filosofía.

[11] En oposición a las estimaciones de La Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe (CEPAL) (mínimo de once años de educación para evitar la pobreza), en las dos últimas décadas, la situación educativa de muchos países se ha deteriorado. A pesar de que la frecuentación de la escuela haya aumentado ligeramente, las importantes reducciones presupuestarias han perjudicado la calidad de la educación. La repetición de grados y el fracaso escolar son dramáticos. Faltan medios, la mayoría de los Estados o provincias de las Américas consagran menos del 5% de su producto nacional bruto a la educación, en ciertos casos menos del 4%.

A finales de los años noventa, casi cincuenta millones de adultos de las Américas son totalmente analfabetos; esta lacra no perdona al país más poderoso del mundo. En América Latina y en el Caribe, un niño de cada veinte no va nunca a la escuela, un 35% no pasa del quinto año de la primaria y sólo un joven de cada tres termina sus estudios secundarios. Estos porcentajes esconden desigualdades monstruosas según la región, el origen étnico y la condición social. La gran mayoría de los cincuenta millones de autóctonos no tiene acceso a una educación que respete su lengua y su cultura.

[12] Unesco y OEA se preocupan por la incorporación de los grupos marginados en los círculos de toma de decisiones; el Banco Mundial parece favorecer la introducción de mecanismos de mercado a través de la descentralización; la USAID auspicia los nexos verticales al mismo tiempo que promueve la capacidad administrativa a nivel local; la descentralización en Chile ha tomado la forma de privatización o de “modernización” del sistema escolar público; Nicaragua ha tratado de establecer consejos comunitarios locales destinados a alimentar las políticas nacionales

[13] No sólo no han aumentado los recursos financieros, sino que se ha agravado la situación; la participación sigue siendo una aspiración y hay pocas pruebas de aumento de la eficiencia y la eficacia administrativas.

Por ejemplo, la FAO hace las siguientes afirmaciones en su informe correspondiente a 1998: "La remodelación de la función del Estado, que se ha expuesto ya en algunas de sus manifestaciones actuales, ha revitalizado también el interés en la descentralización. Una experiencia reciente y significativa a este respecto constituyen en América Latina los esfuerzos de descentralización mediante la municipalización, que ha cobrado una notable importancia...", "Quizás el ejemplo más reciente que ha dado buenos resultados es el de Bolivia", "Un ejemplo igualmente informativo de municipalización lo ofrece Colombia". Sin embargo, el mismo informe reconoce que "No obstante, varias deficiencias han limitado hasta ahora el impacto de estas iniciativas" y que "Pueden hacerse varias observaciones sobre las experiencias de «municipalización». El aumento de las funciones de los municipios frecuentemente no ha ido acompañado de la transferencia de los recursos necesarios para cumplir las nuevas tareas ni de la creación de las condiciones requeridas para la participación efectiva de los grupos menos favorecidos en las organizaciones de base".

[14] un consenso “utópico” asocia descentralización con democracia, aun cuando el Estado democrático ha dado lugar a distintas formas de organización social y la democracia no ha cesado históricamente de transformarse; además, un consenso político, una autocrítica institucional respecto del modelo centralizado y sus carencias.

[15] Federico Martín Maglio. Profesor de Enseñanza Secundaria Normal y Especial en Historia, con Postgrado de Especialización en Informática Educativa. Es docente de EGB y Media, Jefe del Departamento de Ciencias sociales de una Escuela Media y del Instituto de Formación Docente Nº 127 de San Nicolás, Provincia de Buenos Aires, Argentina, donde reside.

[16] Ejemplos:

·          En Minas Gerais, Brasil, transfirieron la autoridad administrativa a consejos escolares (personal de la escuela, padres de familia y estudiantes de más de 16 años).

·          En Paraná, Brasil, se está transfiriendo la educación básica al gobierno municipal.

·          En Perú, se ha encargado a las asociaciones de padres de familia para recaudar fondos para cubrir una parte de los gastos del funcionamiento escolar. Estas asociaciones reciben contribuciones obligatorias por ley a tales asociaciones.

·          En las zonas rurales de México, se ha dado autoridad a los padres de familia para verificar la asistencia de los maestros.

·          En zonas rurales de El Salvador, se han creado asociaciones de padres de familia que administran escuelas locales.

·          En Chile, se han transferido las escuelas a los municipios.

·          En Maringa, Brasil, se realiza un proceso de licitación entre diversas cooperativas privadas para la administración de las escuelas.

·          En México,  Creación de unidades regionales descentralizadas (1973-78); estrategia de desconcentración a través de las delegaciones generales de la SEP en todas las entidades de la República (1978-82); descentralización (1982-88) de la educación pre-escolar, primaria, secundaria y normal; presiones del SNTE (Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación) -gremio poderoso, desarrollado en el marco del centralismo educativo- que vio en la descentralización una amenaza e intentó frenarla y controlarla; en la práctica, “reconcentración” del sistema y entrega al SNTE de toda iniciativa de desarrollo educacional; Plan Nacional de Desarrollo (1989-1994) donde se propone la descentralización como objetivo orientador de la modernización educativa; los objetivos, metas y estrategias a nivel de la educación básica ignoran este objetivo (investigaciones, cursos de capacitación y planes y programas desde el nivel central o controlados por éste).

[17] Véase Statistics UNESCO, "Public Expenditure in Education. As percentage of GNP and as percentage of government expenditure. Country: Chile", 20-09-99. Los datos históricos indican un descenso dramático del gasto público en educación entre 1970 y 1975. Esto se da también con la tendencia histórica en la relación gasto en educación y PNB.

Véase además, Comité técnico asesor del diálogo nacional sobre la modernización de la educación chilena, designado por S.E. el Presidente de la República, Los desafíos de la educación chilena frente al siglo XXI, (Santiago: Editorial Universitaria, 1995), pp. 59-61. El documento, bajo la dirección de J.J. Brunner, entonces Secretario General de Gobierno –y que incluía a prominentes representantes del sector privado-- cuidadosamente evitó entrar directamente a llamar a la crisis por su nombre, prefiriendo en su lugar hablar de las necesidades de "modernización." Véase también Escuela de Gobierno, Gestion Pública y Ciencia Política, Universidad de Chile, Seminario de Gobierno: La descentralización de la educación chilena, Informe de Seminario, Alumnos: Carol Castillo, Paola Cura, Gloria González, Carolina Mora, Carolina Muñoz; bajo la dirección de la Profesora María Cristina Rodríguez (trabajo no publicado, Otoño 1995).

[18] Asesor del Ministerio de Educación

[19] Ex-especialista Principal y Jefe de la División de Administración y Planeamiento en el Departamento de Asuntos Educativos de la Secretaría General de la OEA, en Washington, D.C. Autor de estudios e investigaciones en materia de planeamiento y evaluación educacional. Actualmente se desempeña en el Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación que ejecuta el Ministerio de Educación de Chile

[20] Algunos años antes, para el conjunto del aparato de Estado, se había avanzado en la desconcentración de la administración educativa estatal, en forma de "regionalización", esto es, de la creación de las Secretarías Regionales Ministeriales de Educación en cada una de las 13 regiones en que se dividió la administración pública y, más tarde, con la creación de las Direcciones Provinciales de Educación

[21] La única excepción la constituyen unos 70 liceos Técnico-Profesionales para los que se establece una subvención a la oferta y un régimen de administración delegada, por el cual el Estado no trasfiere la propiedad de esos establecimientos sino que son entregados en concesión a corporaciones creadas al efecto por grupos empresariales de larga tradición como la Sociedad de Fomento Fabril, la Sociedad Nacional de Agricultura o la Cámara de Comercio.

[22] "Los padres tienen el derecho preferente y el deber de educar a sus hijos. Corresponderá al Estado otorgar especial protección al ejercicio de este derecho." A pesar de que reconoce que la "educación básica es obligatoria, debiendo el Estado financiar un sistema gratuito con tal objeto," también establece que "[e]s deber de la comunidad contribuir... [a su] desarrollo y perfeccionamiento." Sin embargo, el punto central del documento es la afirmación de la libertad de enseñanza. Esta "incluye el derecho a abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales..." no teniendo "otras limitaciones que las impuestas por la moral, las buenas costumbres, el orden público y la seguridad nacional..." En tal sentido, y consecuente con su concepción ideológica, establece que la "enseñanza reconocida oficialmente no podrá orientarse a propagar tendencia político partidista alguna..." Finalmente, complementando el principio de la libertad de enseñanza, el documento concluye reiterando que los "padres tienen el derecho de escoger el establecimiento de enseñanza para sus hijos.

[23] En una perspectiva histórica resulta particularmente dramático el mandato de la LOCE que define para el Estado “el deber de resguardar especialmente la libertad de enseñanza” (Art. 3º).

[24] NC ¿y si se reformara la Constitución y/o la Ley?

[25] El concepto de "apoyo adecuado" ha sido elaborado por David Easton para significar aquel nivel de quantum e intensidad del apoyo, por debajo de cual una política se haría insostenible. Novella ha introducido la idea de "oposición adecuada" para indicar apoyo negativo.(?)

[26] Inmediatamente se generó una inquietud del sector docente acerca de la posible pérdida de su fuente de trabajo, por lo cual el Ministerio de Educación ha señalado expresamente a través del Ord. Nº7/8 de 04.011.99 que "...el Decreto Supremo Nº220, de 1998, por su sola aplicación no debería causar despido de profesores sino sólo una readecuación en cuanto al momento (curso) y el tipo de Subsector o Asignatura, (de aquéllos establecidos en la Formación Diferenciada o en las horas de libre disposición)." "

[27] organismo académico de la UDI, y al cual se obligó a asistir en horario de trabajo a Directoras y Directores de los establecimientos municipales de la comuna

[28] Desde el presidente de Argelia hasta Bill Greenshields, miembro del ejecutivo nacional de la Unión de Maestros de Gran Bretaña y numerosos pedagogos españoles destacan los logros del sistema educativo cubano. Y por ejeemplo, La ONG alemana EUROSOLAR, ha hecho de Cuba su prioridad. El parlamentario Herman Scheer, director de esta ONG: "Cuba es el país del Tercer Mundo con el mayor nivel educativo en ciencias naturales y en técnica y por eso, tiene condiciones humanas óptimas."  Así, EUROSOLAR promovió en 1995 la fundación en Cuba de la primera Universidad Técnica de Energías Renovables del mundo, para dar cursos de postgrado y familiarizar a los científicos cubanos con estos temas.

[29] sin tener que esperar a que un club privado o una marca comercial le ofrezca un contrato en base a la rentabilidad económica que dicho deportista le pueda reportar

[30] Fuente: Embajada de Cuba, confirmada e incluso superada, por datos de la OEI.

[31] Vista la situación educativa en 1959, era preciso eliminar la corrupción de las altas esferas oficiales, había que mejorar la eficiencia de la escuela pública primaria y extender aún más la enseñanza secundaria, y era necesario intensificar la educación rural y reducir el analfabetismo.

[32] Se estableció la obligatoriedad de la educación primaria y secundaria.

[33]Aunque los ataques verbales a las escuelas privadas, especialmente a las religiosas, por parte de algunos extremistas impacientes, y hasta de ciertos personeros del gobierno, eran bastante frecuentes, los mismos eran catalogados por el régimen y sus defensores, como iniciativas personales. Sin embargo, ya en los últimos meses de 1959 se dictó un que establecía controles a la enseñanza privada mucho más estrictos que los que se habían aplicado con anterioridad, y que, además, limitaba su pleno ejercicio, imponiéndole la obligación de desarrollar los mismos programas de formación socialista que se estaban comenzando a aplicar en las escuelas públicas. A partir de febrero de  1961, se procedió a realizar la intervención esporádica de algunas escuelas, y hubo maestros que fueron destituidos bajo presiones provenientes de diferentes sectores. Al poco tiempo, el gobierno comenzó una intervención más metódica de los colegios católicos. El 1o. de mayo de ese mismo año 1961, en un famoso discurso pronunciado en la Plaza de la República, Fidel Castro afirmó que era, había sido y continuaría por siempre siendo comunista, declarando que Cuba se convertiría en la primera nación socialista del nuevo mundo. En ese mismo discurso, el líder máximo de la revolución anunció que todas las escuelas privadas serían nacionalizadas, y que los sacerdotes extranjeros que fueran Maestros serían expulsados del país. Amparados en estas palabras de un discurso, inmediatamente comenzaron las "incautaciones" de las escuelas privadas.

[34] El objetivo era tener las suficientes escuelas para que todos los niños en edad primaria y secundaria pudieran no solo asistir a clases, sino alimentarse y desarrollar su físico, aprender las técnicas de producción agrícola, el respeto a la patria, el amor al socialismo, al gobierno, al marxismo, etc. El gobierno no escatimó recursos. Se construyeron escuelas primarias y secundarias en toda la isla. Incluso, se construyeron muchos internados donde los niños y niñas podía pasar todo el año, los cuales poseían servicios médicos y deportivos para los niños y jóvenes.

[35] Llamada al comienzo de la Revolución«Campaña de Alfabetización de las Nuevas Fuerzas Armadas». Fue el primer plan estratégico de gran envergadura. La propuesta educativa del gobierno prácticamente tuvo consenso de casi todo el pueblo.

[36] EPT = Educación para Todos.  También es común encontrarse con el término EFA = Education for All

[37] El sistema de administración está determinado por lo establecido en la Constitución de la República en cuanto a los principios de organización y funcionamiento de los Organos Nacionales y Locales del Poder Popular, así como por otras leyes del Estado Cubano.

[38] Profesor-investigador en la Universidad Autónoma Metropolitana (MEXICO) e-mail mrs@correo.azc.uam.mx

[39] Lo que implica el triple del salario medio cubano.

[40]Auspiciantes:     Ministerio de Educación ( República de Cuba)IPLAC (Instituto Pedagógico Latinoamericano y Caribeño)

ICE (Instituto Científico Educacional)

Dirección Gral. de Cultura y Educación de la Pcia. de Buenos Aires /(Arg.) Res 6590 (Ver Documentos)

Gobierno de la Ciudad de Bs.As. (Arg.) Res 144

Consejo Gral. de Escuelas – Prov. de Entre Ríos, Res.3904

Ministerio de Educación – Prov. de la Rioja, Res. 120

Consejo Gral. de Escuelas – Prov. de Mendoza, Res.890

Consejo Gral. de Escuelas – Prov. de Misiones, Res.086

Consejo Gral. de Escuelas – Prov. de Neuquen, Res.087

Ministerio de Cultura y Educación – Pcia. de Río Negro, Res. 804

Ministerio de Educación – Pcia. de Salta, Res. 406

Consejo Pcial. De educación – Pcia. de Santa Cruz (Arg.) Res. 2659

Ministerio de Educación – Pcia. de Tierra del Fuego, ( Arg.) Res. 073

Co -Auspiciante:   Secretaria General de la AELAC ( Asociación de Educadores de Latinoamérica y del Caribe)

[41]en su "Derecho Constitucional cubano. Un análisis de los cambios necesarios para restaurar el Estado de Derecho en Cuba"

[42] Vicepresidente ejecutivo de Cato Institute.

[43] En su , "El Sistema Educacional"

[44] NC Las fallas que de la Torre atribuye al sistema cubano, son lamentablemente tan generales hoy en día, que consideramos son debidas a una crisis de valores generales, no tan solo a una crisis educativa. Divorcios y abortos son hoy moneda corriente en todas partes del mundo.